Renovación e innovación en gestión pública. Ciencia de la Administración Pública para el cross modern

• Author: Javier Pinazo Henandis
• Profession: Profesor de Administración Pública Universidad CEU-U de Valencia
• Pages: 353-393

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RENOVACIÓN E INNOVACIÓN EN GESTIÓN

PÚBLICA. CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA PARA EL CROSS MODERN

Javier Pinazo Henandis

Profesor de Administración Pública

Universidad CEU-U de Valencia

1. LA EVOLUCIÓN ONTOLÓGICA Y EPISTEMOLÓGICA HACIA

UN «NUEVO» ESTADO ADMINISTRATIVO, SOCIAL Y

FUNC IONA L (1808-1977)

1.1. La Ciencia de la Administración Pública — moderna y

contemporánea— (1808-1848)

En el acervo político-administrativo UE-OCDE el crecimiento de la disci-

plina de Administración Pública ha tenido puntos comunes llegando a cierta

convergencia no obstante sustanciales diferencias. A fecha de 1977, fin de la

Administración Pública Tradicional (APT) podría decirse que mientras en

Europa continental se ha desarrollado fundamentalmente en torno a la idea de

Estado y la burocracia, en USA lo hace en torno a la idea de Gobierno y

también del Red Tape. El desarrollo teorético ha dependido sobre todo de la

transformación y renovación de las instituciones políticas y administrativas en

los diferentes contextos nacionales (Villarreal, 2015: 150-163). Por ello vamos

a detenernos en algunos momentos en los que la renovación de otras institu-

ciones o de la propia Administración Pública o la innovación de esta ha sido

relevante en ambas tradiciones

La Ciencia de la Administración moderna, surgió tras la revolución francesa

cuando Bonnin presentó sus Principios de Administración Pública con carác-

ter universal y científico que habría de sustituir a la denostada vieja Ciencia

de Policía propia del modo absolutista caracterizada esencialmente la confusión

RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DEL FUTURO:

UNA REVISIÓN EN EUROPA E IBEROAMÉRICA

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entre gobierno y su administración que se personalizaba en el monarca. Entre

1789 y 1808 se produjo la teorización de la separación, por mor del cambio

social revolucionario, con nuevas ideas, derechos y lenguaje y abolición de

títulos nobiliarios y privilegios para los cargos públicos. Los súbditos mutaron

a ciudadanos, y la policía en Administración, además de una nueva lingüística

institucionalizadora de nuevas ideas o de conceptos propios de la revolución1

y que se plasmaría vertiginosamente en lo político-administrativo2.

Nuevas instituciones encarnaron los poderes nuevos (puissance) y separa-

dos y se innovó para crear sus nuevos órganos de administración transformando

las tradicionales y coyunturales tareas ocasionales y de administrar, en fun-

ciones permanentes — en orden a la regla de que cada potestad (pouvoir),

conlleva una función (fonction) y viceversa. Esta nueva Administración fun-

cional organizada jurídicamente para la era contemporánea se moderniza

aprovechando las importantes reformas desde Luis XV3.

Bonnin quiso erradicar la burocracia, la prepotencia y la arbitrariedad de

la Administración y su la reflexión giró en torno a tres ideas fundamentales

(Escoube, 958: 15-18)4; la Administración es ante todo acción; la acción admi-

nistrativa se ejerce para ordenar las relaciones sociales; y el orden tiene como

justificación el interés común.

1 418 palabras nuevas las que cambiaron el mundo (García de Enterría, 2001: 19-43).

Montesquieau en su Espíritu de las Leyes de 1757 ya afirmó «[…] he tenido ideas nuevas:

ha habido necesidad, por tanto de encontrar nuevas palabras o de dar a las antiguas nuevas

significaciones […]».

2 Los cambios políticos se plasmaron en la declaración de los derechos del hombre de

1789 (v. gr., arts. 13 y 16). La constitución de 1791(v. gr., art, 4 Título III y 9 y 11 del cap. II

del Tit. III). y la de 1795 (v. gr., arts. 200 y 202).

En seis años se produjo los cambios de actores e instituciones, con guillotina o sin ella.

3 La revolución continuó el inacabado proceso de modernización y centralización-buro-

cratización del estado francés comenzado bajo Luis XVI de Francia y sus ministros Turgot y

Necker, en la línea de la reforma iniciada por Maupeou bajo el reinado de Luis XV dirigido a

la separación de la función política y judicial además de a la reforma para eliminar los abusos

que surgían de las magistraturas hereditarias. Dice el genial autor «[…] Incluso el lenguaje

administrativo de ambas épocas se asemeja notablemente en una y otra el estilo es igualmente

descolorido, simple, vago y fofo; la fisonomía particular de cada escrito se borra y se pierde

en una mediocridad común. Quien lee aun prefecto lee a un intendente. […] Los funcionarios

administrativos, casi todos burgueses, forman ya una clase que tiene espíritu propio. Es la

aristocracia de la nueva sociedad […]» (De Tocqueville, 2012: 70, y Libro II, Capítulo VII, De

las costumbres administrativas bajo el Antiguo Régimen.

4 Pierre Escoube fue Profesor de Ciencias administrativas en el Colegio de Bruselas y

miembro del Tribunal de Cuentas y revitalizador de la obra de Bonnin en los años 50 del

siglo XX.

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PÚBLICA PARA EL CROSS MODERN

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Pero sobremanera influyó una previa innovación político-administrativa de

organización funcional a la que se atribuye ser el «único gran descubrimiento

respecto del antiguo régimen»5 y que deudor del esquema organizativo napo-

leónico y generalizado en toda la Europa continental, consistió en que las

funciones activa, deliberativa y consultiva serán separadas y cada una tendrá

un órgano específico (Tocqueville, 2012: 228-229)6. Mas claramente la deli-

beración para las asambleas, la función consultiva a los consejos y se impuso

la de reserva administrativa de las tareas y funciones de la acción a una línea

de agentes monocráticos ligados por vínculos de jerarquía. A mi juicio en

términos político-administrativos somos muy deudores de la reforma de la

administración imperial de Augusto y la técnica del monopolio de la acción

en la Administración. Seguimos en organización y métodos muy fieles a estos

principios

Bonnin tradujo las nuevas ideas políticas en innovación administrativa cuya

síntesis fueron sus treintaiséis principios de actuación y entre ellos especial-

mente el «principio de unidad de acción»7, actuando los administradores por

iguales en toda la nación.

— Distinguió funciones del Estado (lo que necesita la sociedad) del

Gobierno (pensamiento que dirige). y las de la Administración Pública

(brazo que ejecuta). La administración necesita la dirección de la

acción, el movimiento y el impulso8. Ella no puede dárselos a sí misma.

Sin Gobierno la administración no puede existir.

— La idea y la palabra «policía» paulatinamente será sustituida por

«Administración»9 Resituó la vieja idea equivalente a Gobierno y

5 «[…] la seule grande découverte […]». Al parecer la idea de que deliberar es cosa de

muchos y de administrar/ejecutar solo de uno es deudora del Sieyés, luego repetida por Olivan

para España. Principio organizativo en el orden administrativo, no menor al de la separación

de poderes en el orden político (García de Enterría, 1999: 74-76).

6 Cfr. su cap. VII intitulado ¿Cómo había precedido a la revolución política una gran

revolución administrativa y las consecuencias que de ello se derivaron?

7 V. gr., Administración por agente único, autonomía funcional de las prefecturas; protec-

ción en el cargo, no intromisión de la justicia, competencias del Consejo de Estado para dirimir

conflictos de jurisdicción. Algunos de estos principios serán conocidos luego por el de división

del trabajo, monocratismo, jerarquía, delegación.

El código administrativo de 1808 recoge en su título preliminar: los «principios generales

de la administración» (Bonnin, 2004: 111-114 y 174-176).

8 Es una potencia que arregla, corrige y mejora todo cuanto existe, y da una dirección

más conveniente a los seres organizados y a las cosas.

9 Bonnin no fue el pionero pero sí el gran divulgador, pues ya Gasser en el marco del

cameralismo pues en Introducción a las Ciencias económica, política y cameral de 1729 ya no

utilizó la idea de policía sino la de Verwaltung y en el mismo título de la obra sustituye la

policía por «política».