Redefinir las relaciones político-administrativas en Sudáfrica

Autor:Robert Cameron
Cargo:Universidad de Ciudad del Cabo, Sudáfrica
Páginas:83-109
RESUMEN

El presente artículo es una visión general de las cambiantes relaciones político-administrativas en - Sudáfrica, con particular referencia a la creciente politización (control de la burocracia por los - partidos). Los estudios sobre la politización de los servicios públicos son importantes porque la - implicación de los políticos en la gestión ha conducido, a menudo, a efectos negativos en la - prestación de los servicios pú... (ver resumen completo)

 
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Introducción

Negociaciones políticas en la Sudáfrica de principio de los años 90 produjeron un nuevo y democrático sistema de gobierno. Una vez en el poder, el Congreso Nacional Africano (ANC) empezó a transformar lo que había sido una burocracia basada en el apartheid. Después de 1994, ya estaba claro lo que era preciso hacer. Era necesaria una transformación fundamental desde aquel tipo de burocracia hacia un servicio público más democrático que tuviera como principal objetivo los ciudadanos (Fraser-Moleketi y Saloojee, 2008).

El Libro Blanco de la Transformación del Servicio Público (RSA, 1995) estableció el marco de la política nacional en relación con la transformación del servicio público. A finales de los años 90, se publicaron nuevos trabajos sobre cuestiones de administración pública, como la actuación positiva, la prestación de servicios y la formación del personal. El Gobierno creó una Comisión Revisora Presidencial (1998) para la evaluación del servicio público que emitió una serie de recomendaciones de largo alcance, algunas de las cuales se pusieron en marcha (Bardill, 2000). Estos informes fueron la base conceptual del marco para la reforma del sector público en Sudáfrica.

Se incluyó en la Constitución de la República de Sudáfrica un capítulo con un listado de los valores y principios-guía de la administración pública (Ley 108 de 1996) (Constitución) y se realizó una serie de cambios legislativos al respecto. Existen varios estudios que han examinado estas reformas del servicio público de Sudáfrica (Miller, 2005; Picard, 2005; Maphunye, 2001; Cameron y Tapscott, 2000; Cameron, 2009).

El presente artículo se ocupa de la cuestión, básica dentro de la administración pública, de las cambiantes relaciones político-administrativas dentro del servicio público sudafricano, con una referencia particular a la politización creciente. Los estudios sobre la politización de los servicios públicos son importantes a causa de que la implicación de los políticos en la gestión pública ha producido, a menudo, efectos negativos en la prestación de servicios (Pierre, 2004).

Rouban (2003: 200) ha apuntado al hecho de que la politización del funciona-riado tiene, al menos, tres manifestaciones diferentes: politización en cuanto a la intervención de los funcionarios en la toma de decisiones políticas dirigidas a la definición y puesta en marcha de las políticas públicas; politización en cuanto al control político sobre los nombramientos y carreras de los funcionarios y politización en forma de implicación política por parte de los funcionarios en tanto que ciudadanos y votantes.

El presente artículo se preocupa, fundamentalmente, de la segunda manifestación, es decir, la politización en tanto que control por los políticos de la burocracia:

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por el hecho de que la carrera de un funcionario dependa más de la actividad política que de las normas profesionales definidas por la administración y existentes en la ley (Rouban, 2003: 202). El punto focal se dirige, básicamente, a los altos funcionarios dentro del servicio público.

La primera parte establece el marco teórico para la comprensión de las relaciones político-administrativas en Sudáfrica. Apunta a los nombramientos basados en el mérito, la dicotomía política-administración, la politización creciente, el impacto de las reformas de la Nueva Gestión Pública (NPM) y las relaciones político-administrativas en los países en desarrollo.

La segunda parte examina las relaciones político-administrativas en Sudáfrica. Describe la historia de esta relación durante el apartheid, el desarrollo de un nuevo marco político-administrativo en la Sudáfrica democrática y la politización en cuanto a los nombramientos de personal en el servicio público. A continuación, se dirige a las tres áreas funcionales para poner de manifiesto las cambiantes relaciones político-administrativas, en concreto, la descentralización de competencias hacia los gestores, los contratos de personal y la gestión por resultados. Se plantean las amplias implicaciones de esta cambiante relación político-administrativa para la prestación de servicios.

Este estudio forma parte de un proyecto mayor de reforma del servicio público en Sudáfrica. La metodología consistió en:

- entrevistas con una serie de altos funcionarios, incluyendo tres directores generales en activo, y una ex ministra del Servicio Público y la Administración, Geraldine Fraser-Moleketi;

- un análisis de la legislación gubernamental, en particular, la Ley del Servicio Público;

- datos de la Comisión del Servicio Público (PSC) incluyendo encuestas;

- datos no publicados del Departamento del Servicio Público y la Administración (DPSA);

- documentos sobre políticas del Congreso Nacional Africano (ANC);

- un estudio sobre la implicación de la política en las burocracias de la OCDE (Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo);

La politización de los servicios públicos

Dentro del marco teórico de las relaciones político-administrativas, examinaré la politización creciente del servicio público a nivel internacional.

Como ya se ha apuntado, el presente artículo contempla la politización, en primer lugar, como control de la burocracia por los políticos: es decir, cuando la actividad de un funcionario depende más de la política que de las normas profesionales definidas por la administración y regidas por la ley. Peters y Pierre (2004:2) definen la politización de los servicios públicos como "la sustitución de los criterios de mérito por otros políticos en la selección, mantenimiento, promoción, recompensas y régimen disciplinario de los miembros del servicio público". Puede incluir intentos de controlar su puesta en marcha, así como de proporcionar empleos a miembros del partido o simples partidarios, y a miembros de familias o de camarillas.

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Como Peters y Pierre (2004:2-3) indican, es preciso aclarar algunos puntos. En primer lugar, en todos los servicios públicos, incluso en los de las democracias industrializadas, existe cierto nivel de implicación política en las cuestiones de personal. Por ejemplo, en los Estados Unidos existen más de 4000 nombramientos políticos a nivel Federal (Peters 2004:126). Incluso el Reino Unido, considerado como una de las más sólidas tradiciones de funcionariado neutral, ha mostrado evidencias de una mayor politización (Sausman y Locke, 2004).

En segundo lugar, la politización del personal puede suceder por distintas razones. Por ejemplo, puede basarse en el apoyo a un programa radical de reformas del gobierno, más que en la pertenencia a un partido per se. Pierre (2004:45) establece una distinción entre politización en el sentido partidista del término y politización, con el significado de un fuerte control sobre los funcionarios por parte de altos cargos electos. La última forma de politización implica un planteamiento institucional, en el que los políticos ejercen control sobre los burócratas. Se dirige a conseguir una mayor receptividad de la burocracia hacia los políticos. Gregory (2004: 160-62) diferencia entre politización en su sentido descriptivo, es decir, el derecho del gobierno a nombrar a su propio personal para los altos cargos, y politización peyorativa, que es la sustitución de criterios de mérito por otros políticos. Las democracias industrializadas han adoptado, en su mayoría, el primer sentido. El segundo puede adoptar una forma más sutil. Los cargos son nombrados no en base a su afiliación política, sino por su cercanía ideológica y su implicación en algunos concretos compromisos políticos. Incluso el sentido de la politización política partidista se puede desarrollar aún más. Dierickz (2004:188) apunta a que la afiliación nominal a un partido no es lo mismo que compromiso ideológico.

¿Cómo es la relación entre politización del servicio público y el patronazgo? Van de Walle (2002:4) sugiere que la forma más común de clientelismo en África es el patronazgo, que se define como la práctica del uso de los recursos del estado para proporcionar empleos y servicios a clientelas políticas. En tanto que Peters y Pierre (2004:2) sugieren que los intentos de proporcionar empleos a miembros del partido o a seguidores del mismo, o a miembros de familias o camarillas, es una forma de politización; se podría argumentar que el nombramiento de familias o amigos está menos motivado por una politización abiertamente partidista y más por un estrecho interés propio. Existe, sin embargo, un vínculo con la politización en el sentido de que la habilidad de proporcionar patronazgo es una recompensa a la lealtad política. Los receptores de esta forma de patronazgo tienden a ser menos receptivos a las indicaciones políticas.

En tercer lugar, la forma en que los criterios políticos son utilizados puede tener implicaciones en cuanto a la forma de actuar del sistema administrativo. Por ejemplo, el uso de criterios de mérito para seleccionar y ascender a funcionarios, al tiempo que se usan los de tipo político para cesar y reemplazar a los altos cargos es menos destructivo de los principios que soportan el sistema de mérito que la selección y promoción políticas, realizadas abiertamente, de funcionarios a lo largo de su carrera. (Peters y Pierre, 2004: 2-3).

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