Relacion de la Union Europea con America Latina. Madrid y despues.

• Author: Stuhldreher, Amalia

El fin del siglo XX fue señalado por el cambio radical del sistema internacional. La superación de la confrontación bipolar determinaría el surgimiento de un orden unipolar en el área militar de la arena internacional y de un orden multipolar en los ejes político-diplomático y geoeconómico. El fortalecimiento de los procesos de globalización, sobre todo el fuerte impulso de los mercados financieros internacionales, la orientación primigenia de la producción hacia los mercados globales, así como el aumento de las corrientes de inversión pasarían a ser los rasgos centrales de la economía internacional. En dicho contexto, los procesos de integración regionales alcanzarían nueva y creciente importancia. Lo mismo sucedería con las relaciones interregionales, esto es, las relaciones entre los diferentes bloques económicos debido a su potencial tanto de cooperación como de conflicto, ya que el alto grado de interdependencia de las economía nacionales determina que sólo en casos excepcionales estos fenómenos se limiten al campo nacional o regional. Por el contrario, en numerosas ocasiones tanto la dinámica de cooperación como de conflicto tienden a generar efectos de derrame, que se extienden a través de las regiones hasta alcanzar el campo internacional (1).

Así pues, en un contexto global en el que las dimensiones económicas y comerciales se estructurarían crecientemente como un orden regulado de bloques económicos (2), las relaciones de la Unión Europea (UE) con otros bloques regionales adquirirían nueva relevancia en función de su potencial económico, su carácter ejemplar para otras estructuras regionales, y debido a las connotaciones implícitas para el campo internacional. En ese sentido, la discusión acerca del modo de relacionamiento interregional de Europa occidental se vinculó con frecuencia con el debate en torno a la calidad del actor UE en el sistema internacional.

INTRODUCCIÓN: LA POLÍTICA INTERNACIONAL EN UN CONTEXTO DE CAMBIO RADICAL

El presente análisis comprende cinco secciones: en la primera se sistematizan algunas consideraciones teóricas respecto del rol general de la UE como actor internacional. En la segunda, se examina la dimensión comercial de la política exterior comunitaria, dada su repercusión en la conformación de los vínculos con América Latina. La sección siguiente presenta el cuadro general del relacionamiento de la UE con América Latina, con énfasis en los ejes considerados clave por los latinoamericanos, esto es, las relaciones económicas y la cooperación internacional. La cuarta sección centra la atención en los resultados de la Cumbre UE-Latinoamérica/Caribe, realizada en Madrid en mayo de 2002, y se refiere a los diversos matices y ritmos de avance de las negociaciones con los grupos subregionales. Finalmente, se efectúan algunas reflexiones respecto del verdadero sentido y alcance de la así llamada relación estratégica UE-América Latina/Caribe.

1. LA UE EN SU CALIDAD DE ACTOR INTERNACIONAL EN UN MUNDO GLOBALIZADO

   En relación con el debate acerca del rol de la UE en el campo internacional, en las relaciones internacionales se dieron paradigmas interpretativos alternativos en la forma de modelos realistas e idealistas, que impregnaron de manera decisiva la discusión: por una parte, la primera corriente subrayaría el rol aún determinante de los Estados nacionales en la concepción e implementación de la política exterior de Europa, aun cuando advirtiera expresamente el carácter tangencial de las nuevas tendencias en este ámbito. Así, aunque en esta perspectiva se subrayara la dimensión nacional como el núcleo todavía central de la diplomacia europea, no se dejaría de señalar la existencia de corrientes `nacionales' y `colectivas' en una situación de `equilibrio dinámico' (3). Por otra parte, las interpretaciones idealistas enfatizarían las instancias supranacionales y el rol de la UE como `poder civil' o `civilizador' (4), en contraposición a otros grandes poderes como los Estados Unidos, cuyas decisiones de política exterior estarían mayoritariamente determinadas por sus propios intereses y por consideraciones de hegemonía. Para la UE existiría la posibilidad de asumir responsabilidad a nivel internacional mediante su compromiso activo con el proceso de reglamentación de las relaciones internacionales, acentuando su carácter de poder civil transnacional (5).

   En razón de las diversas corrientes teóricas y normativas, la definición del rol internacional de Europa confronta con numerosos problemas de conceptualización. Como señala Chistopher Hill, remitiéndose al trabajo de Gunnar Sjöstedt acerca de los criterios acerca de la calidad de actor (6), la consideración de ésta, junto con el criterio de `presencia' (7) introducido por David Allen y Michael Smith, representaron dos interesantes puntos de partida para la discusión de los últimos años. En este marco, un aspecto central del debate fue la brecha entre las capacidades reales de la UE y las expectativas en cuanto a su accionar (8). Al respecto, Hill postula la posibilidad de superar el así denominado vacío entre la capacidad y las expectativas y se pronuncia a favor de una interpretación de la UE/EC (9) como `sistema de relaciones exteriores': implícitamente se sugiere tanto que las naciones europeas conforman un subsistema del sistema internacional como tal, como que constituyen un sistema (esto es, no un actor uniforme) que dispone de un amplio espectro de relaciones internacionales (de naturaleza colectiva o individual, así como de orden político y económico) (10). Más concretamente, dada la brecha entre `prescripción' y `realidad' respecto del rol de Europa, Allen y Smith señalan que no puede entenderse a Europa occidental como un actor plenamente desarrollado, comparable con el modelo del Estado nacional. Sin embargo, Europa no representa para dichos autores un fenómeno independiente en el ámbito internacional, sino que materializa una `presencia variable y multidimensional', que juega un rol más o menos activo en los diferentes campos de la política internacional. De esta forma, la presencia internacional de Europa se caracterizaría por su variación y fluctuación, lo que permitiría conceptualizarla como una `geometría variable' (11).

   La ya mencionada multidimensionalidad de las relaciones exteriores de la UE con su dualismo implícito (por un lado, las políticas exteriores nacionales involucradas en los procesos de decisiones intergubernamentales del Consejo de la UE, y por el otro, la dimensión comunitaria, supranacional de política exterior), así como la separación entre los aspectos económicos de las relaciones exteriores de la UE bajo el así llamado primer pilar comunitario (organizado en tornos a criterios de supranacionalidad) y los aspectos políticos del segundo pilar de las políticas exterior y de defensa comunitarias son aspectos que en la bibliografía tienden a ser visualizados como especialmente problemáticos, que resultarían de la posición independiente de la Comisión Europea y de sus competencias concomitantes en el área de política exterior fijadas en los tratados comunitarios (12). A raíz de la dinámica particular de los entrelazamientos institucionales, así como de la fragmentación de las relaciones exteriores en diversos pilares, se postula que la parálisis de la política exterior europea estada preprogramada (13). A esto se sumaría el `carácter inconcluso' de la UE como actor internacional, determinado por la falta de una dimensión militar independiente de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) que pudiera complementar en forma satisfactoria las relaciones exteriores de la UE en sus dimensiones diplomática y económica. Pese al fin de la Guerra Fría y a las enmiendas al Tratado de Ámsterdam, se carecería de una identidad europea común, instancia que posibilitaría una renuncia significativa a la soberanía estatal en favor de instituciones centralizadas en el área de las políticas exterior y de defensa comunitaria: En esta dimensión la cooperación europea seguiría siendo limitada, fragmentada e intergubernamental (14). Aun después de que en la Conferencia de Niza se decidiera el traslado de importantes funciones de la Unión Europea Occidental (UEO) (15) a la UE, y pese al anclaje explícito de la política europea común de seguridad y defensa en el Tratado de la Unión, no podría hablarse más que de un moderado impulso reformador en este área de política (16).

   Los tres pilares de la Unión Europea de acuerdo al Tratado de Maastricht

   La fragmentación o falta de cabalidad del perfil exterior de la UE no implican en la práctica restricciones automáticas a su accionar. A pesar de la confusión que genera con frecuencia la multidimensionalidad de las relaciones exteriores de la UE constituye para otros autores un rasgo positivo, dado que justamente esa característica podría ser interpretada como un potencial importante para un nuevo tipo de política exterior sumamente prometedor, aun cuando determine un tipo de perfil `multifacético' (17). El carácter extraordinario del actor UE se vinculada con la capacidad especial de su accionar con vistas al futuro, dado que la posibilidad de actuar en forma flexible en diferentes niveles permite recurrir al postulado de la subsidiaridad. De esta forma, se podría reaccionar en forma conveniente a diferentes desafíos (18). En vista de su `carácter posmoderno' (19) la UE estaría en condiciones de enfrentar los desafíos impuestos por la crecientemente compleja interdependencia (20). Incluso algunos autores identificados con la perspectiva neo-realista, las mencionadas cualidades se consideran positivas: en condiciones de un creciente interrelacionamiento global e internacional la estructura de las relaciones exteriores de la UE con sus componentes supranacionales e intergubernamentales puede considerarse como sumamente promisoria (21). En general, puede afirmarse que pese al desequilibrio existente entre las actividades del primer y del segundo pilares (esto...