Dual System: Regulated Self-Regulation or Autonomous Organisation? - Das 'Duale System': Regulierte Selbstregulierung oder autonome Selbstorganisation?. On appropriate constructions of an Environmental Law phenomenon - Zu angemessenen theoretischen Deutungsformen eines umweltrechtlichen Phänomens

• Author: Markus Pöcker
• Pages: 23-41

ANCILLAIURIS(anci.ch)2007:23Synopsis 23

Zusammenfassung

Das„DualeSystem“–einZusammenschlussderVer

packungsindustriezurVerwertungvonVerkaufsverpa

ckungen–existiertinDeutschlandseit15Jahren.Esgiltder

Theorievom„Gewährleistungsstaat“alsMusterbeispiel

der„reguliertenSelbstregulierung“.Danachwirdprivate

SelbstorganisationdurchstaatlicheDrohungmitord

nungsrechtlichenPflichtenerzwungen.DieDrohungmit

demOrdnungsrechtistimFalledes„DualenSystems“aber

leer:Würdesieumgesetzt,könntendiepolitischdefinier

tenVerwertungszielenichterreichtwerden.Weildas„Du

aleSystem“aberdennochfunktioniert,istdastheoretische

Konzeptder„reguliertenSelbstregulierung“fürdas„Dua

leSystem“inadäquat.EsmussdurcheinDeutungsmodell

ersetztwerden,dasdieFunktionsfähigkeitautonomerpri

vaterSelbstorganisationakzentuiert.DiesesModellliefert

dieSystemtheorie.

I.EinleitungundProblemaufriß

Das„DualeSystem“1existiertseitnunmehrrund15

Jahren.DieVerpackungsverordnung(VerpackV),der

rechtlicheRahmendes„DualenSystems“,tratam12.Juni

1991inKraft.2Das„DualeSystem“galtundgiltalsParade

beispieleinerneuenFormderstaatlichenSteuerungdurch

Recht,diesichvon„klassischenModellen“regulativerPo

litikunterscheidensoll.AndieStelledirekterordnungs

rechtlicherSteuerungdurchGeundVerboteisteinRege

lungsmustergetreten,nachdessenKonzeptiondiezu

lösendenProblemeandersangegangenwerdensollen.

1DerBegriff„DualesSystem“meinthierdasSystemnach§6Abs.3

Satz1Verp ack V.DasUnternehmen„DerGrünePunkt–Das

„DualeSystem“DeutschlandGmbH“wirdhier„DSDGmbH“

genannt.

2ZurGeschichtedes„DualenSystems“undderVerpa ckV siehe

Finckh,RegulierteSelbstregulierungimDualenSystem,1998,S.

55.

Summary

TheGerman„DualSystem“–thepackagingindustrys

privateassociationforrecyclingsalespackaging–hasbeen

inexistenceforaround15years.The„DualSystem“iscon

sideredtobeaprimeexampleof„regulatedselfregula

tion“,aconceptinwhichthestateusesthethreatofregula

toryguidelinesasameanstoforcetheprivatesectortofind

theirownsolutionstoproblems.However,inthecaseof

the„DualSystem“,thisthreatisnotastrongone:carrying

itoutwouldrenderthepoliticallydefinedrecyclinggoals

unachievable.Asthe„DualSystem“obviouslyfunctions

anyway,„regulatedselfregulation“isaninadequatetheo

reticalconceptforexplainingthe„DualSystem“.Itneedsto

bereplacedbyaninterpretationwhichaccentuatestheeffi

ciencyofautonomousprivateorganisation.Thisinterpre

tationisprovidedbythetheoryofsocialsystems.



I.Introductionandoutlineoftheissue

The„DualSystem“1hasnowbeeninexistencefor

around15years.Thepackagingregulation,(Verpackungs

verordnung(VerpackV)),whichprovidesthelegalframe

workforthe„dualsystem“cameintoforceonJune12,

1991.2The„dualsystem“wasandisconsideredtobea

primeexampleofanewformofstatecontrolbylawthatis

supposedtobedifferentto„classicalmodels“ofregulatory

policy.Directregulatorycontrolbymeansofcommands

andprohibitionshasbeenreplacedwitharegulatory

patternwhichismeanttoprovideadifferentapproachto

1Heretheterm„DualSystem“referstothesystemunder§6(3)

sentence1Verp ackV. Thefirm„Th eGreenDot–TheDualSystem

GermanyGmbH“(„DerGrünePunkt–Das„DualeSystem“

DeutschlandGmbH“)iscalled„DSDGmbH“.

2Onthehistoryofthe„DualSystem“andtheVer pac kV,see

Finckh,RegulierteSelbstregulierungimDualenSystem,1998,p.

55.

Das„DualeSystem“:RegulierteSelbstregulierungoderautonomeSelbstorganisation?

ZuangemessenentheoretischenDeutungsformeneinesumweltrechtlichenPhänomens

„DualSystem“:RegulatedSelfRegulationorAutonomousOrganisation?

OnappropriateconstructionsofanEnvironmentalLawphenomenon

MarkusPöcker

translatedbyPatriciaBrooksandAnnemarieThatcher

MarkusPöckerDualSystem

24 ANCILLAIURIS(anci.ch)2007:23Synopsis

PrivatesollenzurselbstorganisiertenProblemlösungda

durchveranlaßtwerden,dassderStaatharteordnungs

rechtlicheVorgabennormiert,dieabernurfürdenFallgel

ten,dasseinezurProblemlösungeigentlicherwünschte

privateSelbstorganisationversagt:Kurzgesagtgehtesalso

beidiesemKonzept,demKonzeptder„reguliertenSelbst

regulierung“,umeinestaatlicheDrohungmitordnungs

rechtlichenNormierungen,mittelsdererprivateSelbst

organisationzurProblemlösungerzwungenwerdensoll

(dazuIII.).

Indiesen15JahrenwurdedieDrohungmitdenord

nungsrechtlichenNormierungenallerdingsnochniereali

siert.WohlmitgutemGrund:Vielessprichtdafür,dassdas

„Drohpotential“dieserDrohunggeringist(dazuIV.).Den

nochfunktioniertdas„DualeSystem“offenbar.DieserUm

standgibtAnlaß,fürdas„DualeSystem“dastheoretische

Konzeptder„reguliertenSelbstregulierung“zuüberden

kenundesdurcheinDeutungsmodellzuersetzen,das

wenigerdenleerlaufendenstaatlichenZwangzurSelbstor

ganisationbetontundstattdessendenAkzenteheraufdie

FunktionsfähigkeitautonomerprivaterSelbstorganisation

legt(dazuV.)DieserWechseldestheoretischenBetrach

tungswinkelshateinigerechtsdogmatischeKonsequenzen,

dieesnäherauszuarbeitengilt(VI).

II.Das„DualeSystem“–normativeParameterundorga

nisatorischeRealität

ImFolgendensollennocheinmalkurzdienormativen

Parameterdes„DualenSystems“undseineorganisatori

scheStrukturvergegenwärtigtwerden.

1.DernormativeRahmen:DieVerpackungsverordnung

DieVerpackungsverordnungenthältzweizentraleRe

gelungselementefürVerkaufsverpackungen.Inden§§4,5

und6sindRücknahmepflichtenfürdieeinzelnenVerpa

ckungsartenenthalten.DanachhabendieHerstellerund

VertreibervonVerpackungendiesezurückzunehmenund

einerVerwertungaußerhalbderöffentlichenAbfallentsor

gungzuzuführen.Nach§6Abs.3VerpackVentfallendiese

sogenanntenPrimärpflichtenvonHerstellernundVertrei

bernaberfürVerkaufsverpackungen(§6Abs.1VerpackV),

wennsichderenHerstellerundVertreiberaneinem(Ver

wertungs)„System“beteiligen,dasdenAnforderungen

des§6Abs.3S.1VerpackVgenügt.DieseAnforderungen

sindFlächendeckung,Endverbrauchernähesowieregel

mäßigeAbholung.FürdasKriteriumderFlächendeckung

istüber§3Abs.9VerpackVerforderlich,dassdieAbho

lungaufdemgesamtenGebieteinesBundeslandessicher

gestelltseinmuss.FürdieFeststellung,obdieVoraus

solvingproblems.Privatesectoragentsaremeanttobe

promptedintosolvingtheirproblemsbythemselves,

throughthestateprovidingtoughregulatoryguidelines,

whichhoweverwillonlyapplyiftheprivateselfregula

tionactuallydesiredhasfailed:Putsimply,thisconceptof

„regulatedselfregulation“isonewherethestateusesa

threatintheformofregulatoryguidelinesasameansto

forcetheprivatesectortofindtheirownsolutionstoprob

lems(seeIII).

However,inthepast15yearsthisthreatofregulatory

guidelineshasnotbeenimplementedevenonce.Probably

forgoodreason:thereareplentyofargumentstosuggest

thatthisthreatisnotastrongone(IV).Yetthe„dualsys

tem“obviouslyfunctions.Thisfactgivesuscausetorecon

siderthetheoreticalconceptionof„regulatedselfregula

tion“andreplaceitwithaninterpretationwhichplacesless

emphasisonineffectivestatecoercionandaccentuatesthe

efficiencyofautonomousprivateorganisationinstead(see

V.)Thischangetothetheoreticalangleofapproachhas

someconsequencesinlegaltheorywhichneedtobeexam

inedmoreclosely(VI).

II.The„dualsystem“–normativeparametersandorga

nisationalreality

Inthefollowingthenormativeparametersandorgani

sationalstructureofthe„dualsystem“arebrieflyenvi

sionedagain.

1.Thenormativeframework:packagingregulation

Thepackagingregulationcontainstwocentralelements

concerningsalespackaging.Theobligationstoaccept

returnsofeachindividualtypeofpackagingarecontained

in§§4,5and6.Accordingtothese,manufacturersanddis

tributorsofpackagingmusttakeitbackandrecycleitout

sideofthepublicwastemanagementsystem.Pursuantto§

6(3)VerpackV,theseprimaryobligationsdonotapplyto

salespackaging(§6(1)VerpackV),ifitsmanufacturersand

distributorsparticipateina(recycling)„system“whichsat

isfiestherequirementsof§6(3)sentence1,VerpackV.

Theserequirementsareareacoverage,proximitytothe

enduserandregularcollection.Under§3(9)sentence11

VerpackVthecriterionofareacoveragerequiresguaran

teeingcollectionovertheentireterritoryofafederalstate.

Pursuantto§6(3)sentence11VerpackVthehighestlevel

federalstateauthorityisresponsiblefordetermining

whethertherequirementshavebeenfulfilled.Beyondthis