El Reglamento (UE) nº 181/2011 sobre los derechos de los viajeros de autobuses y autocares

AuthorLuis González Vaqué
PositionBritish Institute of International and Comparative Law (BIICL)
Introducción: de la liberalización a la regulación

Como recordaba la Comisión Europea en el apartado 1.1 de la “Exposición de motivos” de su “Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los derechos de los viajeros de autobús y autocar, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 2006/2004 sobre la cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la legislación de protección de los consumidor”1 (en lo sucesivo la “Propuesta de Reglamento”), el mercado del transporte internacional de viajeros en autobús y autocar fue liberalizado desde que el Reglamento n° 684/922 (modificado por el Reglamento n° 11/983) abriera el acceso al mismo. Estos actos legislativos, junto con el Reglamento n° 12/984, relativo a las condiciones de admisión de los transportistas no residentes a los transportes nacionales de viajeros, forman la espina dorsal del mercado interior del transporte internacional de viajeros por carretera. En el Libro Blanco titulado “La política Europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad”5, la Comisión contemplaba el establecimiento de derechos de los viajeros en todos los modos de transporte, lo que coloca a los usuarios en el centro de la política de transportes: «la necesidad de medidas a este respecto volvió a subrayarse en la Comunicación de 2005 sobre la ampliación de los derechos de los viajeros en la Unión Europea6, en la que la Comisión presentó un planteamiento político sobre cómo ampliar las medidas de protección de los viajeros a otros modos de transporte además del transporte aéreo e indicó los derechos que deben consolidarse mediante medidas comunitarias, independientemente de los medios de transporte utilizados7».

En este contexto, y tras el correspondiente procedimiento de codecisión, el legislador comunitario adoptó el Reglamento (UE) n° 181/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, sobre los derechos de los viajeros de autobús y autocar y por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 2006/20048. Dicha normativa, a cuyo análisis dedicaremos el presente artículo, ha sido adoptada partiendo de la base de que, puesto que los viajeros de autobús y autocar constituyen la parte más débil del contrato de transporte, se debe conceder a todos ellos un nivel mínimo de protección9. Asimismo, el legislador comunitario ha sido congruente con el hecho de que «las medidas de la Unión [Europea] para mejorar los derechos de los viajeros en el sector del transporte en autobús y autocar deben tener en cuenta las características específicas de este sector, formado en gran parte de pequeñas y medianas empresas»10.

Antes de pasar al examen del articulado del Reglamento n° 181/2011 debemos advertir en primer lugar que se trata de un texto de interpretación difícil o, por lo menos, compleja: ello es debido en especial a la falta de sistematización, cuando no desorden, de las disposiciones y de su contenido normativo [valgan como ejemplo, el artículo dedicado al “Ámbito de aplicación” o la confusa distribución de las reglas relativas a las exenciones u opciones de las que disponen los Estados miembros (¿o los transportistas?) en relación con las obligaciones que impone el citado Reglamento11. Por ello, nuestro objetivo será facilitar al lector una perspectiva de conjunto, razonablemente comprensible, de las principales disposiciones del Reglamento en cuestión, así como señalar en qué contexto se aplican (todo ello, seguramente, en detrimento de un análisis más detallado de las reglas de las que se trata…).

En segundo lugar subrayaremos que la idea central que inspiró a los redactores de la normativa comunitaria que nos interesa es la de que los servicios de autobús y autocar deben estar disponibles para los ciudadanos en general, por lo que debe prevalecer la no discriminación, en especial por lo que se refiere a las personas con discapacidad y/o con movilidad reducida12.

El Reglamento (UE) nº 181/2011
Base jurídica

El Reglamento nº 181/2011 ha sido adoptado en virtud del artículo 91.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea13 (TFUE), que prevé la aplicación del artículo 90 TFUE.

Objeto

En el primer Considerando del Reglamento nº 181/2011 se declara que «las medidas de la Unión en el ámbito del transporte en autobús y autocar deben perseguir, entre otras cosas, que se garantice un elevado nivel de protección de los viajeros, comparable al de otros modos de transporte, independientemente del lugar al que viajen».

El este sentido, el artículo 1 del citado Reglamento prevé lo siguiente:

El presente Reglamento establece normas para el transporte en autobús y autocar, aplicables a:

a) la no discriminación entre los viajeros en las condiciones de transporte ofrecidas por los transportistas;

b) los derechos de los viajeros en caso de accidente resultante del uso del autobús o del autocar con resultado de fallecimiento o lesiones personales, o pérdida o daños sufridos por el equipaje;

c) la no discriminación y la asistencia obligatoria a las personas con discapacidad o con movilidad reducida;

d) los derechos de los viajeros en caso de cancelación o retraso;

e) la información mínima que debe darse a los viajeros;

f) la tramitación de las reclamaciones; [y]

g) las normas generales de aplicación

.

Si comparamos el texto adoptado por el legislador comunitario con el que figuraba en la Propuesta de Reglamento de la Comisión, veremos que las diferencias son mínimas: en (a) la Comisión incluyó la expresión “principio de no discriminación”; en (b) se ha redactado el texto de una forma más positiva al sustituir «… la responsabilidad de las empresas de autobuses y/o autocares… » por los derechos de los viajeros…; en (d), de nuevo se adopta un texto más positivo al utilizar la expresión los derechos de los viajeros y no la de «… las obligaciones de las empresas de autobuses y/o autocares respecto a los viajeros en caso de anulación o retraso», que se encontraba en la Propuesta de Reglamento; y en (g) de dicha Propuesta figuraba «… la aplicación de los derechos de los viajeros». Ningún cambio destacable en los puntos (c), (e) y (f).

Ámbito de aplicación

3.1 Servicios regulares

3.1.1 Según la distancia programada (más o menos de 250 kilómetros)

No resulta fácil identificar el ámbito de aplicación del Reglamento nº 181/2011 según lo que establece el artículo 214: en principio, dicha normativa «… se aplicará a los viajeros que utilicen servicios regulares para viajeros de categoría indeterminada cuyo punto de embarque o desembarque esté situado en el territorio de un Estado miembro y cuya distancia programada sea igual o superior a 250 kilómetros15» (véase el artículo 2.1).

En lo relativo a los servicios a que se refiere el citado artículo 2.1, pero cuya distancia programada sea inferior a 250 kilómetros (véase el artículo 2.2), se aplicarán las siguientes disposiciones:

- el artículo 4.2, relativo a “Billetes y condiciones contractuales no discriminatrorias”, que establece que, «sin perjuicio de las tarifas sociales, las condiciones contractuales y las tarifas aplicadas por los transportistas se ofrecerán al público en general sin discriminación directa ni indirecta por razones de nacionalidad del cliente final o del lugar de establecimiento de los transportistas o de los proveedores de billetes en la Unión»;

- el artículo 9, referente al “Derecho al transporte”, que dispone que:

1. Los transportistas, las agencias de viajes y los operadores turísticos no podrán negarse a aceptar una reserva de una persona, a emitir o a proporcionarle de otro modo un billete, o a embarcarla, por su discapacidad o movilidad reducida.

2. Las reservas y los billetes se ofrecerán a las personas con discapacidad o con movilidad reducida sin coste adicional alguno.

- el artículo 10.1 (“Excepciones y condiciones especiales”): «no obstante lo dispuesto en el artículo 9, apartado 1, los transportistas, las agencias de viajes y los operadores turísticos podrán negarse a aceptar una reserva de una persona, a emitir o a proporcionarle de otro modo un billete, o a embarcarla, por su discapacidad o movilidad reducida:

  1. a fin de dar cumplimiento a los requisitos de seguridad establecidos por el Derecho internacional, de la Unión o nacional, o para dar cumplimiento a los requisitos de salud y seguridad establecidos por las autoridades competentes;

  2. cuando el diseño del vehículo o la infraestructura, incluidas las paradas y las estaciones de autobús, haga físicamente imposible el embarque, el desembarque o el traslado de la persona con discapacidad o movilidad reducida de manera segura y operativamente viable.»

- el artículo 16.1(b), sobre “Formación”: «los transportistas y, cuando proceda, los gestores de las estaciones, establecerán procedimientos de formación en materia de discapacidades, con inclusión de instrucciones, y garantizarán que: […] (b) el personal, incluidos los conductores, que tenga trato directo con los viajeros o con cuestiones relacionadas con ellos, reciba formación o instrucciones según se indica en el anexo II, parte a) [del Reglamento]»16;

- los artículos 17.1 y 17.2 relativos a “Indemnizaciones relacionadas con las sillas de ruedas y otros equipos de movilidad”; y

- los artículos 24, 25, 26 y 27, que se refieren a “Normas generales sobre información y reclamaciones”: derecho a información sobre el viaje, información sobre los derechos de los viajeros, reclamaciones, etc.; y

- el artículo 28 (“Organismos de aplicación nacionales”).

3.1.2 Exenciones nacionales

En el artículo 2 del Reglamento nº 181/2011...

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