Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira
| Author | Gilberto Marcos António Rodrigues |
| Position | Professor Doutor dos Cursos de Graduação e Mestrado em Direito da Universidade Católica de Santos (UniSantos)- Pesquisador do Grupo de Análise de Prevenção de Conflitos Internacionaís-GAPCon/UCAM, no Rio de Janeiro. |
| Pages | 164-178 |
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O que é o Direito Internacional dos Refugiados? Que relação existe entre este Direito e a ONU? Quem é, ou pode ser, refugiado? Qual a importância desse tema no quadro do Direito Internacional dos Direitos Humanos na América Latina? Por que estudar a questão dos refugiados no, e a partir do, Brasil?
Tendo como referencial essas perguntas gerais, o texto pretende realizar um vôo panorâmico sobre uma das mais importantes e instigantes áreas do Direito Internacional Contemporâneo, cujo impacto se faz sentir, de forma crescente, no Brasil2.
O conceito técnico, específico de refugiado é uma criação recente do Direito Internacional, como se verá logo adiante. Mas a ideia geral, mais ampla, na acepção de proteção ao estrangeiro, é muito antiga e está associada à noção de asilo. A palavra, que provém do grego, ásylon, é um substantivo que significa, em sua forma figurada, amparo, proteção, lugar inviolável, de que derivou o vocábulo asylum, no latim, com sentido análogo, e deste para as línguas modernas.
Apartir da história ocidental, segundo lembrança de Guido Soares,"nas cidades gregas havia lugares sagrados dedicados aos deuses do Olimpo, com os templos e cemitérios, que podiam dar refúgio aos gregos perseguidos em quaisquer cidades... (raízes do atual instituto do asDo e do refúgio internacional)".3 Na Idade Média, os mosteiros (ou monastérios), verdadeiras cidadelas católicas com vida própria, concediam abrigo a perseguidos. Na Idade Moderna, a Constituição Francesa, de 1793, inaugurou a idéia de proteção ao estrangeiro no constitucionalismo. Mas foi na América do Sul que, por primeira vez, reconheceu-se, em norma convencional multilateral, a figura do asilo político, por meio do Tratado sobre Direito PenalPage 165Internacional) assinado em Montevidéu, em 23/01/18894,
O conceito de refugiado, tal como se conhece hoje, começou a delinear-se após a Primeira Guerra Mundial, com a criação da Sociedade das Nações (SDN)5. Para lidar com os milhares de deslocados da guerra, foi criado, no âmbito da SDN, o Alto Comissariado para Refugiados Russos, em 1921, com sede em Genebra, e para o seu exercício foi nomeado o norueguês Fridjof Nansen. Esse respeitado explorador polar, zoólogo e cientista, encarnou a figura de verdadeiro negociador e funcionário internacional, investido no cargo até a sua morte, em 1930. Sua contribuição para o Direito Internacional dos Refugiados (DIR) é considerada única, ideaiizador que foi de um documento expedido pela SDN que possibilitava ao refugiado6 residir e trabalhar fora de seu antigo país de origem; o denominado Passaporte Nansen, primeiro documento de cidadania expedido por uma organização internacional intergovernamental e, possivelmente, o único a ter o nome de uma pessoa (Nansen) em sua capa7. Devido à sua extraordinária atuação em prol dos refugiados, Nansen recebeu, em nome do Alto Comissariado, o Premio Nobel da Paz (1923).
A história do DIR ganhou forte impulso após o período de Nansen. A SDN criou o Nansen International Office for Refugees, que funcionou entre 1931 e 1938; foi substituído pelo Alto Comissariado da Sociedade das Nações para os Refugiados, criado em 1938; e, com a eclosão da Segunda Guerra Mundial, foi instituída, sob a égide dos EUA, a United Nations Relief and Rehabílitation Administration (UNRRA), em 19438, organismo que hoje atua, mas exclusivamente no atendimento a refugiados palestinos no Oriente Médio (Cisjordânia, Faixa de Gaza, Líbano, Jordânia e Síria), devido à reserva geográfica do Estatuto de 1951.
No imediato pós-Segunda Guerra Mundial, a Assembléia Geral da GNU, por meio de resolução de 15/12/1946, instituiu a Organização Internacional para os Refugiados que, devido à resistência de muitos países já no ambiente da Guerra Fria, não logrou ter mais do que 18 países membros é acabou não integrando o sistema da ONU. Nesse ínterim, a recém-instalada Comissão de Direito Internacional da ONU (CDI), em seu primeiro período de sessões, elaborou uma lista de catorze temas prioritários para codificação, sendo três deles relacionados aos refugiados: a nacionalidade, incluindo a condição de apátrida; o tratamento dado a estrangeiros; e o direito de asilo9.
De acordo com Guído Soares, para substituir a malograda Organização Internacional de Refugiados, "(...) em 3/12/1949, a AG da ONU, pela Resolução n° 319 (IV), denominada Refugiados e Pessoas Apátridas, proporia a Criação do Alio Comissariado das Nações Unidas para Refugiados, o ACNUR (...)"10. Pela Resolução 429 (V),de 14/12/1950, a Assembléia Geral da ONU convocou a Conferenciadas Nações Unidas de Plenipotenciários sobre o Estatuto dos Refugiados e Apátridas, que teria lugar no ano seguinte. Instalado em 1°/1/1951, em Genebra, o ACNUR, como agência da ONU, realizou o seguimento dos trabalhos preparatórios da Conferência que iria resultar no documento fundador do DIR.
A Convenção de 1951, Relativa ao Estatuto dos Refugiados foi adotada em 28 de julho de 1951, como resultado da Conferência das Nações Unidas de Plenipotenciários sobre o Estatuto dos Refugiados e Apátridas, Em vigor desde 22/4/1954, conta com 144 Estados-partes11.
Com ela, a categoria jurídica internacional "refugiado" ganhou uma definição matricial, que se encontra no artigo 1o, parágrafo 1o; letra c) do Estatuto de 1951:
(...) que em consequência dos acontecimentos ocorridos antes de 1o de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habituai em consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a de. (...)12
O exame do Estatuto mostra que ele se aplica a indivíduos, e não a grupos, e tanto a nacionais de um país como apátridas. Também é fundamental verificar que o refúgio se diferencia, tecnicamente, do asilo - seja diplomático ou político/ territorial, tal como se desenvolveu na América Latina e Caribe e foi reconhecido no Caso Asylum (1951), da Corte internacional de Justiça13.
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Os fundamentos ou motivos que ensejam a concessão do refúgio são: 1) raça; 2) religião; 3) nacionalidade; 4) pertencimento a um grupo social; 5) opiniões políticas.
Do ponto de vista de sua vigência e aplicabilidade, o Estatuto de 1951 contém duas limitações importantes: geográfica e temporal, A geográfica limita sua abrangência a fatos ocorridos em território europeu; a temporal limita esses fatos ao período anterior a 1°/1/1951, data de instalação do ACNUR. Essas limitações devem ser compreendidas no contexto de criação do Estatuto de 1951: o principal teatro da Segunda Guerra Mundial fora a Europa e, a partir dela, desencadearam-se grandes deslocamentos de pessoas, milhares das quais se tornaram refugiados. Com o avançar dos anos, as guerras de independência na África e Ásia, no processo de descolonização, geraram novas demandas de refugiados, e então houve a necessidade de superar as limitações do Estatuto de 1951, Dessa forma, o Protocolo de 1967, Relativo ao Estatuto dos Refugiados, assinado em Nova Iorque, em 31/1/1967, teve como objetivo abolir tanto a limitação geográfica quanto a temporal. Em vigor desde 4/10/1967, o Protocolo Adicional tem 144 Estados-partes14,
Pode-se afirmar, assim, que o Direito Internacional dos Refugiados (DIR), em sua abrangência global, tem como fontes primárias o Estatuto de 1951 e o Protocolo Adicional de 1967, que consagram alguns princípios e diretrizes próprias do DIR. Essas fontes foram sendo enriquecidas com a atuação e a experiência do ACNUR15 - daí a relação estreita entre o DIR e a ONU - e os contextos regionais, como é o caso da América Latina e Caribe, como se verá em seguida.
O mais importante princípio do DIR é o do Non-Refoulement (Não-devolução para o Estado de origem), previsto no artigo 33 (Proibição de expulsar ou repelir) do Estatuto, e é considerado jus cogens — todos os países devem respeitar, independente de sua vinculaçâo convencional com o DIR16 Este princípio visa a proteger a vida do candidato a refúgio ou refugiado, posto que a devolução ou deportação a seu Estado significa, na maioria das vezes, o caminho para a tortura e a morte, O segundo princípio fundamental é o da igualdade jurídica do refugiado com o estrangeiro, ou seja, os países devem conferir ao refugiado o mesmo tratamento concedido ao estrangeiro residente em seu território, o que inclui o direito a uma identidade e autorização para trabalho, entre outras. Além disso, o DIR prevê a possibilidade de conceder proteção temporária, em casos de grandes fluxos de pessoas (sobretudo em áreas de fronteira), estabelecer políticas de assentamento (fixação de residência do refugiado numa cidade, num país)...
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