Las reformas en las retribuciones de la función pública en África

Autor:Dele Olowu
Cargo:Fundación Africa-Europa, Dordrecht, Holanda.
Páginas:37-58
RESUMEN

Las diferentes instituciones de función pública en África se han visto sometidas a perpetuos - movimientos de reforma que, en muchos casos, han empeorado la situación, porque la cuestión - principal, que es la remuneración apropiada a cambio de una función pública sostenible - de calidad, no ha merecido nunca una atención suficiente. Muchos países africanos han - perdido la capacidad de remunerar ... (ver resumen completo)

 
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Introducción

El presente artículo repasa las reformas de las retribuciones de la función pública (CS2) en los países africanos. En él se intenta explicar por qué las reformas realizadas en la función pública (CSRs)3, y, en concreto, las dirigidas específicamente a la mejora de la remuneración, no han tenido efectividad en muchos países de la región. Se resalta lo que podría constituir los elementos de un planteamiento de éxito para la reforma de las retribuciones del funcionariado.

La función pública, en tanto que agente del estado, es esencial para el desarrollo, así como para la buena gobernanza, aunque no ha sido siempre claro por qué estas instituciones han hecho contribuciones positivas al desarrollo del continente y a su buena gobernanza en el pasado, pero no hoy en día, en muchos países, pese a diferentes iniciativas de reforma.

El presente artículo critica las reformas realizadas hace una década en la función pública de África (CSRs): reformas que han sido parte del problema, más que de la solución, porque las mismas se basaban en un diagnóstico de los problemas que tenía graves fallos, o en soluciones que no iban en la dirección apropiada (Olowu, 1999; Haque & Aziz, 1999). Solo en algunos países los líderes políticos han tenido como prioridad, y han valorado, a sus funcionariados, organizando sistemas remunerativos que suponen un atractivo y un motivo de retención para el personal de calidad. Todo ello ha conducido a la función pública a poner en marcha su papel fundamental de mejora de la gobernanza y del desarrollo. Tales países han llevado a cabo diferentes clases de reforma, distintas de las más ortodoxas promovidas por las instituciones financieras internacionales que han asumido prácticamente la responsabilidad del desarrollo de las políticas de gestión en varios países de la región (Court et. al., 1999).

También planteamos que los funcionarios de calidad, especialmente en los niveles más altos, suelen salir caros, y no solamente en términos monetarios, sino también por el tiempo que es preciso para formarlos. Muchos países africanos han perdido la capacidad de pagar a un funcionariado de calidad (QCS4). Ello se debe, en parte, a la pobreza de sus economías, pero también a la economía y la estructura políticas, a la globalización, y también a programas de reforma que no se dirigían a los objetivos correctos, y que devaluaban la importancia fundamental de QCS. Solamente allá donde se han resuelto estas cuestiones adecuadamente, y también en el momento apropiado, ha habido mejoras considerables en la calidad y en la actuación de la función pública africana. QCS es también clave para el desarrollo general, porque una institución eficaz y sólida es esencial para que se desarrollen las revoluciones capitalista, demográfica, tecnológica y de gobernanza que se expanden por el continente.

Empezaremos clarificando dos conceptos clave: la función pública y el estado, ya que las distintas concepciones de ambas instituciones han sido parte del problema en África, especialmente en el contexto de un discurso comparado internacional.

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1. La Función Pública es esencial para los resultados del desarrollo y la mejora de la gobernanza

El estado, como creación social, necesita una serie de competencias para llevar a cabo sus objetivos más importantes en relación con: a) penetración geográfica, b) legislación social, c) movilización de recursos, y d) distribución de recursos eficiente y con credibilidad (Midgal, 1988). En el presente artículo, adoptaremos la clasificación de las cinco principales competencias: política (creación y mantenimiento de instituciones públicas legítimas), judicial (hacer cumplir las leyes en un espacio territorial concreto), técnica (especializada para formular y poner en marcha políticas que utillicen instrumentos técnicos avanzados), administrativa (que se ocupe de la gestión habitual del personal y las finanzas utilizando principios objetivos) y extractiva (movilización de recursos para reforzar las políticas y programas estatales) (Polidano 2000).

La más importante de ellas es la técnica, que casi no se ha desarrollado en África por una serie de razones (Olowu, 2004; African Development Bank, 2005). La función pública cubre las cinco competencias, excepto la política, que es desarrollada por las tres ramas del gobierno: legislativa, judicial y ejecutiva.

La función pública puede definirse como un sistema de empleo, y de las normas que se aplican a este respecto, en lo referente a reclutamiento, selección, evaluación de puestos, formación y desarrollo, evaluación de actuaciones, códigos de conducta, derechos políticos, límites y privilegios. En muchos países se distingue entre los miembros de la función pública (los empleados para realizar su trabajo en ministerios que dirigen ejecutivos políticos) y otros funcionarios cuyo trabajo se desarrolla en departamentos y agencias especiales del gobierno. La función pública es también instrumento de la gobernanza, e institución que actúa como puente entre el estado y los órganos administrativos. Finalmente, también puede ser defi-nitida en términos de su papel en el proceso de aplicación de las políticas públicas, autorizándolas, implementándolas, solucionando problemas, produciéndolas, or-ganizándolas y también como clientes y consumidores.

Estos tres papeles primordiales de la función pública que hemos mencionado (como órgano de empleo, gobernanza y gestión de políticas públicas) definen su importancia en la política y en la sociedad. Asimismo, la función pública deriva su importancia de cinco funciones clave: promotora de la buena gobernanza, institución básica para la provisión y producción de servicios públicos, esencial para el trazado de líneas políticas complejas que garantizan un entorno que capacite el desarrollo, gestión financiera efectiva y prudente, y desarrollo institucional (Schia-vo-Campo and McFerson, 2008; Ostrom, 1993). Todo ello es importante en un continente que parece estar llevando a cabo, en medio de una crisis económica global, su revolución capitalista, orquestada por las fuerzas triples del comercio global (con su consiguiente inversión extranjera directa cada vez mayor), la urbanización y la nueva tecnología de comunicaciones (especialmente el teléfono móvil) (Kapstein, 2009; Broadman, 2008; Economist 2009). La transformación capitalista de África no puede llevarse a cabo sin una eficaz y adecuada existencia de bienes y servicios públicos (que el sector privado no podría, o no querría, ofrecer por distintas razones, también denominadas "infraestructuras"), que son condición previa

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para cualquier forma de desarrollo en cualquier sociedad y que pueden dificultar, en la actualidad, el desarrollo africano (Calderon, 2009).

Por las razones mencionadas, la función pública, como agente del sistema político, aunque sometida a una corrupción sistémica asociada (sinecuras, subjetividad y politización), ha evolucionado en la mayoría de los países industrializados en el siglo XIX hacia distintas instituciones desde políticas partidistas. La función pública de cada país se transformó entonces en una organización profesional permanente, en la que se ingresaba mediante pruebas y en competencia con otros aspirantes, con responsabilidad exigible por el uso de los recursos públicos, así como con remuneraciones competitivas y prestaciones sociales adicionales, incluida la pensión (Jacoby, 1976).

Una de las cuestiones más importantes dentro de la función pública se refiere a los niveles superiores. Los funcionarios en estos puestos no solamente deben ser eficientes, sino también establecer el tono moral que deben mostrar, tanto la propia función pública, como otros servicios públicos e instituciones sociales. Este grupo mantiene un liderazgo profesional y se le exige responsabilidad por el uso de los recursos públicos, al tiempo que ofrece un asesoramiento de alto nivel a los líderes políticos, siempre con el interés público como objetivo. Incluso aunque algunos aspectos del sistema de la nueva gestión pública mostraron discrepancias al respecto, tanto las naciones desarrolladas como las que se hallan en vías de desarrollo han vuelto a valorar su importancia recientemente (véase OCDE, 2001, Ma-hbubani, 2008). El Banco Mundial ha reconocido esta cuestión en algunas de sus publicaciones anuales sobre el desarrollo (véase especialmente 1997 y 2004). Sin embargo, como mostraremos más adelante, esta agencia multinacional no ha incluido, en las reformas de la función pública que se han promovido en el continente africano, las implicaciones de este análisis.

La clave para atraer y retener personal de alto nivel dentro de la función pública, y, más en concreto, en lo que atañe a los puestos superiores, es la remuneración. Ello significa que los niveles salariales de la función pública deberían ser competitivos en relación con los del sector privado. La globalización ha hecho aún más imperativa esta cuestión, por el hecho de que los recursos humanos pueden trasladarse globalmente, y establecerse permanentemente en cualquier país de su elección. Desgraciadamente, muchas CSR africanas no se han detenido de forma apropiada en esta cuestión, y los resultados de tales reformas han sido peores de los esperados.

2. La contribución de la Función Pública africana al desarrollo y a la buena gobernanza, y la paradoja de CSR

Lo mejor de la contribución de muchas de las instituciones africanas de...

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