Introducción. Las reformas administrativas y las fusiones en Europa. Preguntas de la investigación empírica y sus desafíos

• Author: Alistair Cole - Jean-Michel Eymeri-Douzans
• Position: Catedrático de la Escuela de Estudios Europeos, Universidad de Cardiff, Reino Unido - Catedrático de Ciencias Políticas en el Instituto de Estudios Políticos de Toulouse, Francia.
• Pages: 5-17

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Este número especial surgió como consecuencia de dos workshops (talleres) llevados a cabo por el grupo de trabajo de la Administración Comparativa Pública (Groupe Science politiquee comparée des administrations-SPCA) de la Asociación de Ciencias Política Francesa (AFSP) en abril y en septiembre del 2008. Estos talleres se enfocaron en una dimensión muy poco investigada de la administración pública comparativa: denominadas principalmente fusiones administrativas y reorganizaciones burocráticas como una dimensión de reformas contemporáneas. Se inició a partir de la observación y de la constatación de que ya existía una rica bibliografía sobre el papel que juegan las agencias y otras formas de descentralización organizativa, pero que era mucho menor en cuanto a los temas respecto a las fusiones organizativas y profesionales dentro de la administración pública. Los participantes fueron invitados a formular una serie de preguntas relacionadas entre sí y diseñadas para intentar clarificar la naturaleza y el ámbito de las reorganizaciones administrativas en los países europeos bajo observación. Entre estas preguntas figuraban las siguientes: ¿Bajo qué condiciones y hasta qué punto tienen las fusiones y otras reorganizaciones administrativas efectos sostenibles sobre el aparato estatal?. ¿Cómo influyen las reformas administrativas en una estructura multinivel de la Administración, especialmente dentro de estados federales (Alemania, Bélgica) regionales (España) o estados "duales" (Reino Unido). ¿Qué argumentos políticos son movilizados para justificar y legitimar estas reorganizaciones, y especialmente qué importancia tiene el discurso de la Nueva Gestión Publica (NGP) al respeto? Por último, ¿cuales son las consecuencias de tales reformas en las carreras de los funcionarios, los profesionales y las culturas administrativas? El tema reúne una serie de documentos específicos de cada país, los cuales se remiten ampliamente a abordar estas preguntas y contribuir a enriquecer las reflexiones comparativas y empíricamente arraigadas acerca de las dimensiones y las formas de reformas estatales en la era de la NGP.

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Marco de la Investigación

A menudo se hace una distinción de la base entre los procesos de la especializa-ción, donde los aparatos burocráticos aparecen más diferenciados y fragmentados, y de los procesos de des-especialización, que implican una integración estructural de organizaciones antes separadas. Al contrario del proceso anterior, las fusiones y las reorganizaciones administrativas han atraído relativamente poca atención académica. Jugar con la "estructura del gobierno" y formar de nuevo las burocracias es una actividad tan vieja como la burocracia en sí misma, con ejemplos famosos en la historia donde podemos incluir a Federico el Grande de Prusia, a Napoleón y a Pedro el Grande de Rusia. Ésa es quizá una explicación de porqué ellos han sido considerados como "el viejo objeto" para el "viejo institucionalismo", mientras que los estudiantes del "nuevo institucionalismo" se encuentran muy influenciados por "la vuelta cognoscitiva" en las ciencias sociales, que han enmarcado a las instituciones en términos de discursos y creencias (Schmidt, 2008), de dependencias de la trayectoria (Peters etal., 2005) o de las formas de "comportamiento apropiado" (March y Olsen, 1989) y solamente de una forma fortuita como organizaciones. Por consiguiente, en las dos últimas décadas algunos estudiantes de la administración pública han preferido discutir de una manera muy extensa la novedad de las ideas y las prescripciones de la nueva gestión pública (NGP), más que invertir en análisis empíricos detallados de las organizaciones. Por lo tanto, las reformas administrativas concretas, tales como las fusiones, han sido descartadas a veces como subproducto de la difusión mundial de la NGP, en vez de ser consideradas como objetos de investigación en su propio derecho. Por el contrario, tales acercamientos "de arriba hacia abajo", los artículos sobre esta cuestión, siguiendo una perspectiva más "ascendente" lo que se proponen es retomar las reorganizaciones administrativas seriamente, y explorar críticamente el grado sobre el cual se encuentran vinculadas a la Nueva Gestión Pública (NGP).

El aumento y la difusión transnacional, en un primer momento dentro de los países de la OCDE y más tarde a nivel mundial, de la Nueva Gestión Pública (NGP) ha sido más bien notable desde principios de 1980. Existe una amplia literatura académica que nos muestra que casi todas las administraciones nacionales de los países desarrollados, sin tener en cuenta sus tendencias de derecha/izquierda han adoptado políticas ambiciosas en cuanto a "la reforma administrativa" o "modernización administrativa". Estas reformas más ó menos dirigidas por la NGP han sido orientadas explícitamente tanto a disminuir el coste de los servicios públicos (presupuestos públicos, deudas públicas e impuestos), como a incrementar la calidad de los mismos. El resultado esperado, ha sido al mismo tiempo una administración de mayor calidad: "mejor valor por menos dinero". A un cierto nivel, la NGP puede ser entendida como un medio para aplicar la lógica y los métodos del sector privado con la intención de mejorar las famosas "3 E", Economía, Eficacia y Efectividad de los servicios públicos. Su temprana asociación con los gobiernos neo-liberales particularmente en Reino Unido y en Nueva Zelanda y también en USA y en Canadá, le añadió un marcado matiz ideológico (Savoie, 1994). Sin embargo, académicos de la administración pública comparativa han demostrado que la NGP no es un dogma fijo y constante, sino un "paradigma" producido por el sincretismo (Hood,

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1991 y 1995), una mezcla de ideas, creencias, valores, slogans y narrativas políticas que apoyan un repertorio práctico de recetas de dirección o de gestión, de técnicas y de instrumentos: uno puede incluso discutir que la NGP es más una "praxeo lógica" que una ideología (Dreyfus y Eymeri-Douzans, 2006; Eymeri-Douzans, 2010). El contenido de este repertorio neo-gerencial incluye características bien conocidas como son la agencificación, puntos de referencia (benchmarking)², indicadores de desarrollo y rendimiento, procedimientos de acreditación, cartas o privilegios de los ciudadanos, mayor transparencia, gestión por objetivos, remuneración o sueldo según rendimiento, presupuestación por programas, procedimientos de rendición de cuentas, fusiones de las administraciones y ventanillas únicas, la administración electrónica, asociaciones público-privadas y delegaciones de interés público a entidades privadas, gestión de calidad total, certificaciones, y la anterior in itinere y la evaluación posterior. Estas recetas y técnicas se han difundido en varias ocasiones como "las mejores prácticas" tanto en los foros internacionales como en los europeos, según lo atestiguado, por ejemplo, por varios programas y redes sobre la "buena gobernanza" y sobre las reformas de las que se encargan el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la OCDE y la UE. Los responsables políticos de diversos países han seleccionado elementos o la totalidad de ellos de este "kit de herramientas" de la NGP y los han trasplantado/incorporado a su propia administración pública (en cuanto a las transferencias políticas en general, vease Dolowitz, 2000; De Jong et al., 2002).

Esta dimensión "praxeological" de la NGP es sin duda su mayor fortaleza si nos referimos en términos de fácil transferibilidad: los que están en poder de nuestra diferentes naciones/estados, tanto los gobernadores elegidos como los funcionarios de alto rango han importado y aplicado el kit de herramientas neo-gerencial sin tener que declarar explícitamente su adhesión a la fundación ideológica neo-liberal de la NGP.

Pero un carácter tan praxeological de la NGP también supone que sea una de sus mayores debilidades, puesto que este "paradigma de la política" (en el sentido de Hall, 1993) se usa tácticamente para justificar contrastes de reformas organizativas, tales como agencificación y/o fusiones administrativas. En la práctica, sin embargo, la especialización y la de-especialización podrían ser interpretadas como las dos caras de la misma moneda, ambas implican un intento de conferir un sentido estratégico sobre la reforma organizativa y al mismo tiempo en resolver los crecientes problemas de coordinación en el Gobierno actual. Las administraciones se reestructuran así mismas de varias maneras, desde la reclasificación de departamentos ministeriales, divisiones o sectores y consejos de administración generales, hasta la creación de agencias que hacen astillas la burocracia. Así como las agencias, las fusiones administrativas van acompañadas cada vez más de una retórica de gestión que con sus diferentes expresiones y encantamientos van adquiriendo un enfoque capaz de adaptarse y al mismo tiempo proveyéndolas de un sentido común. "Eficacia" es sin duda la palabra clave para justificar las fusiones, ya que se utiliza tanto para racionalizar las escisiones organizativas y las especiali-zaciones, como además para justificar cualquier orientación política en nuestra era

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de gerencia pública. Al abordar la cuestión de la coordinación y limitando las coincidencias entre los supuestamente redundantes niveles burocráticos, se cree que las fusiones administrativas hacen la administración más eficiente. Poniendo gran énfasis en los recortes del gasto público, las fusiones -de nuevo similares a las agencificación- se dice a menudo que son una receta efectiva para hacer la burocracia más ágil, al tiempo que permiten importantes economías de escala en cuanto a lo que el personal, el espacio o la logística se...