La reforma constitucional de 2005 en materia de tratados internacionales.

AuthorTorres, Marisol Pe

>. (1)

La reforma constitucional aprobada en el mes de Agosto pasado asumió una serie de vacíos e interrogantes planteados por la redacción de las normas contenidas en el texto original de la Constitución Política en materia de tratados internacionales. Ello, sin duda, ha venido a perfeccionar la Carta Fundamental; no obstante han quedado pendientes una serie de materias indispensables de abordar para lograr la plena inserción de Chile en el mundo globalizado.

INTRODUCCIÓN

El 17 de Agosto de 2005, se dio término a la tramitación parlamentaria de la reforma constitucional más completa e integral después de la aprobada en agosto de 1989. Poco más de cinco años demoró la tramitación de la reforma iniciada por la presentación, en el Senado, de dos mociones parlamentarias, la primera presentada en junio del año 2000, por la Alianza por Chile (Boletín No 2526-07) y, la segunda, por la Concertación de Partidos por la Democracia (Boletín No 2534-07).

Las mencionadas mociones parlamentarias fueron objeto de un sinnúmero de indicaciones provenientes tanto del Ejecutivo como de parlamentarios de ambas Cámaras del Congreso Nacional hasta alcanzarse, en octubre del año 2004, un importante acuerdo político entre los partidos políticos de representación parlamentaria y el Ministro del Interior que posibilitó, en definitiva, la pronta aprobación de las reformas.

En el debate sostenido durante el primer trámite constitucional, el Senador Sergio Diez expresaba que:

 Las dos mociones presentadas revelan un apreciable grado de coincidencia en importantes materias, como la inclusión dentro de las bases de la institucionalidad

de los principios de probidad y transparencia de las actuaciones públicas; la eliminación de la diferencia entre legislatura ordinaria y extraordinaria a fin de reconocer al Congreso Nacional una mayor capacidad de decisión sobre la agenda legislativa; la revisión del papel del Parlamento en cuanto a la aprobación de los tratados

internacionales; la conveniencia de revisar la integración del Senado; el aumento de las facultades fiscalizadoras de la Cámara

de Diputados; la modificación de la integración del Tribunal Constitucional, y el reforzamiento de las atribuciones de este

último, entre otros aspectos (2).

Como puede apreciarse, ambos conglomerados políticos estuvieron de acuerdo en revisar la normativa constitucional vigente en materia de aprobación de los tratados internacionales con el objeto de reevaluar el rol que cumplía el Congreso Nacional. De allí que resulte pertinente iniciar el examen de la reforma constitucional del 2005, en materia de tratados internacionales sintetizando, brevemente, la normativa original de la Constitución de 1980 sobre el particular.

La regulación contenida en el texto original de la Constitución de 1980 respecto de los tratados internacionales

Partiendo de la base de que un tratado internacional es > (3), el texto original de la Constitución Política, disponía:

  1. La obligación de todos los órganos del Estado de respetar y promover los derechos esenciales de la persona consagrados tanto en la Constitución Política como en los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes (Art. 50 inciso 20 reformado en agosto de 1989 por Ley No 18.825).

    En virtud de dicha norma, el respeto de los derechos esenciales derivados de la naturaleza humana no sólo se entendía como un límite al ejercicio de la soberanía sino como un deber de los órganos del Estado, al cual se agregaba el de > tales derechos removiendo los obstáculos que impidiesen su libre ejercicio. Al mismo tiempo, dejaba en claro que el catálogo de derechos asegurados a todas las personas en nuestro país no se agotaba en aquellos enunciados en el Art. 19 de la Carta Fundamental, sino que se complementaba y ampliaba con los demás derechos reconocidos por tratados internacionales (4) que Chile hubiese ratificado y que se encontraron vigentes.

  2. La potestad del presidente de la República de >, así como de > (Art. 32 No 17).

    Sobre esta potestad, la ministra de Relaciones Exteriores, Soledad Alvear, recordaba, en el curso del debate de la reforma constitucional, que > (5).

  3. Los tratados internacionales debían ser sometidos a la aprobación del Congreso Nacional antes de su ratificación (Art. 50 No 1 inciso 10). El Congreso sólo podía aceptarlos o rechazarlos y, para esos efectos, debían sujetarse a los trámites de una ley.

  4. No era necesaria nueva aprobación del Congreso para la adopción de medidas o de acuerdos que celebrara el presidente de la República en cumplimiento de un tratado en vigor, a menos que se tratara de materias propias de ley (Art. 50 No 1) inciso 20).

    Esta norma se refería a los executive agreements o >, como los que suelen convenirse para efectos de la visación de pasaportes o del transporte de valijas diplomáticas.

    En la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución Política se dejó constancia de que se trataba de introducir en el texto constitucional la innovación previa mente consagrada por el D.L. 247 (6). En la misma Comisión se aclaró la diferencia entre los tratados >, que requerían necesariamente de la aprobación de un órgano político, y los tratados > respecto de los cuales dicha aprobación no era necesaria (7). Se desechó, sin embargo, una alternativa como la contenida en la Constitución Francesa de 1958 (Art. 53), que señala explícitamente cuáles son los tratados que deben ser aprobados por ley (de paz, comercio, relativos a organizaciones internacionales o que incidan en las finanzas del Estado, los que modifiquen disposiciones legislativas, los relativos al estado de las personas y los que entrañen cesión, canje o accesión de territorio).

  5. En el mismo acuerdo aprobatorio de un tratado, el Congreso podrá autorizar al presidente de la República para que, durante su vigencia, dicte aquellas disposiciones con fuerza de ley que estimara necesarias para su cabal cumplimiento (Art. 50 No 1 inciso 30). En este caso, la norma jurídica que dictara el presidente de la República sería propiamente un decreto con fuerza de ley sometido a los límites señalados en el Art. 61 de la Constitución Política.

  6. Podía promoverse una > ante el Tribunal Constitucional respecto de los tratados que se encontraran sometidos a la aprobación del Congreso Nacional (Art. 82 No 2) (8).

    Problemas y vacíos de la regulación constitucional anterior

    Sintetizada la normativa constitucional anterior a la reforma, es necesario examinar qué problemas o vacíos presentó su aplicación, a fin de determinar si la reforma efectivamente se hizo cargo de darles solución. Así, podríamos sostener que los principales problemas derivados de la redacción de las normas originales de la Constitución de 1980, en materia de tratados internacionales, fueron:

  7. Las facultades prácticamente omnímodas del presidente de la República para que el país asumiera obligaciones derivadas de tratados internacionales, si se tiene presente que el Congreso Nacional solamente podía aprobar o rechazar el tratado, pero no podía modificarlo ni menos formular reservas.

    Sobre el particular, durante la discusión parlamentaria de la reforma constitucional del 2005, el distinguido profesor Santiago Benadava expresó que en términos generales, no es partidario de establecer cortapisas a la acción presidencial en materia de celebración de tratados, pero que no obstante había observado que >. Agregaba que > (9).

    Por su parte, es preciso indicar que en la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución Política se hizo presente la necesidad de que las facultades indiscutibles que tiene el presidente de la República en materia de política exterior fueran matizadas, en el caso de la aprobación de los tratados, atendida la importancia que reviste para el Estado la adquisición de obligaciones en virtud de estos. Fue así como en los debates de la referida Comisión se consideró la idea de que, entre los temas que podían motivar una convocatoria a plebiscito --aunque facultativo-- estuvieran las materias internacionales (tales como la cesión o canje de territorios) mediante convocatoria del presidente de la República con acuerdo del Senado (10).

    No obstante, en el curso de ese mismo debate el comisionado Jaime Guzmán manifestó sus aprensiones en este sentido, aduciendo que la sola posibilidad de someter la aprobación de ciertos tratados internacionales a plebiscito > (11). Proponía, en cambio, exigir un quórum más alto para la aprobación de tratados cuya naturaleza se estimase grave para los destinos del país (12).

    Consecuente con la idea mayoritaria de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución Política, el Anteproyecto emanado de esta contempló la facultad del presidente de la República de convocar a plebiscito para efectos de la aprobación o rechazo de tratados internacionales (Art. 37 No 4), proposición que fue eliminada en el Anteproyecto del Consejo de Estado.

    Con todo, y respecto de la naturaleza y alcances de la atribución presidencial en materia de tratados internacionales, el Tribunal Constitucional ha estimado que la potestad contenida en el Art. 32 No 17 de la Constitución Política es >, correspondiendo al Congreso Nacional sólo la aprobación o rechazo del tratado antes de su ratificación. (13) En idéntica forma se ha pronunciado sobre la facultad del presidente de la República de ratificar los tratados internacionales, señalando que es una facultad >. (14)

    Asimismo, ha expresado que los tratados > (15).

    De allí que, en la práctica, ha ocurrido que cuando el Congreso...

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