Reconocimiento e inscripción en el registro civil de las adopciones internacionales

• Author: Santiago Álvarez González
• Position: Catedrático de Derecho internacional privado - Universidad de Santiago de Compostela
• Pages: 683-710

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I Introducción

1. El día 30 de agosto de 2006 publicaba el BOE la Resolución-Circular de 15 de julio de 2006, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, sobre reconocimiento e inscripción en el Registro Civil español de las adopciones internacionales (en adelante, la Resolución), al tiempo que aparecía en la prensa una noticia según la cual un alto cargo de la Generalitat dimitía al detectarse graves irregularidades en la adopción de niños procedentes del Congo¹. La adopción internacional en España es una realidad tan cotidiana que prácticamente hoy hablar de adopción «a secas» es hablar de adopción internacional en la gran mayoría de los casos, por más que algunas estructuras normativas (señaladamente las registrales) no se hayan adaptado a la nueva Page 684 situación. En este contexto, la Resolución citada supone un saludable intento de arrojar luz sobre la situación de los dos aspectos con los que habitualmente culmina una adopción internacional en España: el reconocimiento y, en su caso, la inscripción en el Registro Civil. La propia rúbrica de estas consideraciones, que reproduce la de la Resolución, da fe de esa doble dimensión que de ordinario se pierde de vista; o mejor, se ha perdido de vista al emparentarse en la práctica la ausencia de inscripción con la ausencia de reconocimiento, algo que como vamos a ver no es necesariamente así y la Resolución lo pone claramente de manifiesto, aunque no siempre acomode sus soluciones particulares o sus propuestas a tal separación.

   Por otro lado, el adverbio «habitualmente» que he utilizado indica que hay otras formas de conclusión de un proceso generalmente largo y tensionado desde el punto de vista de las emociones, pero también desde el jurídico. Aunque pudiera parecer que España es un Estado donde la problemática de la adopción se circunscribe al reconocimiento de las constituidas en el extranjero (lo cierto es que somos un país «receptor»), la propia Resolución alerta de que en España también se constituyen numerosas adopciones internacionales: se trata de ordinario de las secuelas de las adopciones constituidas en el extranjero que no llegan a reconocerse como tales por nuestro sistema. En tales situaciones no hay menores desamparados, no hay necesidad, por lo general, de que los poderes públicos actúen asumiendo el cuidado de los menores extranjeros sujetos de adopciones que no lo son para el sistema español; basta con una nueva adopción ante nuestras autoridades, sujeta a nuestras exigencias: a las exigencias de nuestro sistema de Derecho internacional privado (en adelante DIPr). Es verdad que ello puede parecer una especie de desnaturalización de la adopción extranjera², mas se trata de una práctica no sólo posible, sino incluso promocionada desde las autoridades públicas³ y no desconocida de la práctica de otros países⁴. De una práctica que desactiva en cierta medida tanto la polémica teórica sobre los efectos en España de las adopciones simples o semiplenas⁵, cuanto su trascendencia real: al final van a ser un paso intermedio hacia esa nueva adopción «espa-Page 685ñola», gestionada para adoptantes y adoptando desde una posición vital mucho más cómoda que la del previo proceso adoptivo.

2. La Resolución tiene como objetivo confesado «...arrojar más luz en torno al régimen jurídico general, cada vez más complejo, de las inscripciones en el Registro Civil español, de adopciones constituidas ante autoridades extranjeras». Creo que, en términos generales, lo consigue y que, en todo caso, proporciona la necesaria seguridad jurídica para que los operadores sepan a qué atenerse, pues, como se sabe, la DGRN desempeña un papel central en todo lo que atañe al estado civil. Por más que reconocimiento e inscripción no deben identificarse, lo cierto es que en la práctica la inscripción en el Registro Civil español viene siendo la piedra de toque de la validez de una adopción extranjera; inscripción sometida en última instancia administrativa a la DGRN. Peaje preventivo no excesivamente caro, sujeto, cómo no, a los tribunales.

   Pues bien, señalada esta valoración globalmente positiva desde el objetivo de sistematizar lo que interesa a la inscripción, me propongo matizar en algún caso y disentir en algún otro de alguna de las afirmaciones y concepciones que la Resolución defiende. Bien entendido que, en ocasiones se tratará de discrepancias en la comprensión del sistema y en otras, «meramente», de discrepancias con el propio sistema. No pretendo, por tanto, realizar una presentación alternativa, pues, vuelvo a señalar, en general me parece suficiente la que la propia Resolución ofrece. Presentación del Órgano Directivo que sigue muy de cerca la que puede encontrarse en algún texto doctrinal⁶. Las fuentes documentales serán, asimismo, modestas, predominantemente domésticas y en modo alguno exhaustivas. Me interesan en lo que de valoración crítica o adhesión tienen de la doctrina de la Resolución.

   La Resolución divide la exposición y análisis del sistema en tres grandes apartados: el régimen que podríamos llamar estatal, de producción interna o autónomo, constituido por el artículo 9.5 CC y la legislación registral; el régimen del Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993, relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional (en adelante, el Convenio), más la legislación registral española, y en tercer lugar el régimen derivado de convenios internacionales bilaterales, igualmente más nuestra legislación registral. Me detendré tan solo en algunos aspectos relativos a los dos primeros apartados, para concluir con una valoración global del sistema y de su comprensión por la DGRN.

II Régimen común del artículo 9.5 CC

1. Planteamiento

3. Dentro del apartado II de la Resolución se abordan dos problemas claramente diferenciados: el de la determinación del Registro Civil competente para la práctica de la inscripción y el de las condiciones o presupuestos del reconocimiento de una adopción constituida ante autoridad extranjera. Respecto del primero me limitaré a Page 686 señalar que me parece excesivo el espacio y el razonamiento dedicados para la conclusión simple a la que se llega. Llama la atención en dicho razonamiento una presunta contraposición entre el artículo 16 de la Ley del Registro Civil y el artículo 68 del Reglamento del Registro Civil, pues este último, a decir de la DGRN, habría podido romper⁷ a partir de la reforma efectuada por el Real Decreto 3455/1977 el criterio general de competencia de la ley (¿?). Lo cierto es que la reforma operada en la LRC por la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso de la productividad (técnica legislativa a la que parece que nos debemos acostumbrar y de la que ni siquiera tiene la culpa la DGRN) alivia la incomodidad de que un reglamento pueda modificar (o romper) una ley y «...ahora ya a través de norma de rango legal» parece introducir lo que la DGRN llama «fuero registral preferente» a favor del Registro Civil municipal del domicilio de los adoptantes; preferencia que no resulta tal cuando al final del párrafo se nos dice que tal fuero es concurrente con el de los Registros Consulares. Es decir que ambos son igualmente competentes; en manos del interesado está acudir a unos u otros.

4. Pasando ya a los requisitos que el régimen autónomo exige para el reconocimiento de la adopción constituida en el extranjero, me detendré en los que atañen a la competencia de dicha autoridad (control de la competencia), al control de la ley aplicada por dicha autoridad, al orden público y a las exigencias de equivalencia entre la adopción extranjera y la adopción española, sin entrar en los temas relativos a exigencia de un certificado de idoneidad, el consentimiento de la entidad pública cuando se trata de la adopción de un español o los aspectos formales, que considero suficientemente claros en la Resolución.

2. Control de la competencia de la autoridad extranjera

5. El análisis del control de la competencia de la autoridad extranjera que constituyó la adopción se ve precedido de un loable llamamiento al «interés superior de los menores» como clave interpretativa de todos los requisitos a los que alude el artículo 9.5 CC. No me resisto a señalar una obviedad y es que este régimen también se aplica al reconocimiento de las adopciones sobre adoptados mayores de edad. Es un tópico con fuerza innegable, pero circunscrito a menores.

   La DGRN aborda la interpretación de la locución «competente autoridad extranjera» presente en el artículo 9.5 CC de forma, a mi juicio, confusa. Para un profano en DIPr podría incluso resultar sorprendente que esas inocentes tres palabras «de paso» en una proposición que parece exigir otra cosa (la aplicación de la ley del adoptando a la que me referiré) supongan realmente una condición...