Rechazos de exportaciones por incumplimiento de medidas no arancelarias: el caso de los productos agricolas latinoamericanos en la frontera de Estados Unidos/Export refusals for non-compliance with non-tariff measures: the case of Latin American agricultural products at the United States border.

Autor:Boza, Sofia
 
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INTRODUCCION

En anos recientes, el comercio internacional se ha caracterizado por el incremento de la participacion de las medidas no arancelarias (Hoekman y Nicita, 2008; Santana y Jackson, 2012; Nicita y Gourdon, 2013). Entre ellas estan las de tipo tecnico, referidas a los atributos de los productos de importacion y sus procesos anexos (UNCTAD, 2013). La imposicion de estas restricciones a los productos agricolas busca garantizar la calidad e inocuidad de los alimentos. Dichas restricciones enfrentan fallos de mercado como la asimetria de informacion entre oferta y demanda, la generacion de externalidades negativas o la falta de provision de bienes publicos (Van Tongeren et al., 2009; Hobbs, 2010).

El cumplimiento de las medidas no arancelarias de tipo tecnico supone, en algunos casos, mayores costos de produccion. Diversas investigaciones han concluido que, como consecuencia, este tipo de medidas puede limitar el comercio agroalimentario (Hoekman y Nicita, 2008; Disdier y Fontagne, 2010; Disdier y Marette, 2010; Beghin y Melatos, 2012; Penello, 2014). En contraste, otros autores sugieren que las medidas no arancelarias de tipo tecnico constituyen un potencial estimulo para las exportaciones de aquellos productores capaces de cumplirlas (Wilson y Bray, 2010; Crivelli y Groschl, 2012; Ferro et al., 2015).

Los paises miembros de la Organizacion Mundial de Comercio (OMC) establecieron el marco normativo multilateral al cual deben atender los requisitos tecnicos impuestos a las importaciones, para propiciar que sean lo menos lesivos posibles para el comercio internacional. Dicho marco normativo quedo reflejado en el Acuerdo sobre Aplicacion de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo MSF) y en el Acuerdo sobre Obstaculos Tecnicos al Comercio (Acuerdo OTC), ambos resultados de la Ronda de Negociaciones de Uruguay.

El Acuerdo MSF tiene por objetivo asegurar que los paises miembros de la OMC puedan imponer las medidas necesarias para garantizar la inocuidad de los alimentos, asi como la salud de las personas, animales y vegetales, sin que ello se utilice con fines de proteccionismo comercial. El Acuerdo OTC se focaliza en garantizar la potestad de los paises de adoptar las medidas necesarias para asegurar la calidad de las exportaciones, la proteccion del medioambiente, la prevencion de practicas que puedan inducir a error, la proteccion de la seguridad nacional y los aspectos senalados en el Acuerdo MSF. La transparencia es uno de los principios presentes en ambos acuerdos. Este establece que los Miembros han de notificar a la Secretaria de la OMC su intencion de hacer entrar en vigor o modificar sus medidas (MSF/OTC), buscando con ello mayor claridad y previsibilidad. Entre 1995 y 2012, los paises miembros de la OMC informaron a la Secretaria la intencion de hacer entrar en vigor 14.864 MSF y 15.650 OTC; Estados Unidos fue el pais con mayor numero de notificaciones realizadas en ambos casos, con 3.489 y 971 respectivamente (Boza y Fernandez, 2016).

El incumplimiento (o indicio de incumplimiento) de los requisitos tecnicos por el exportador en un mercado determinado puede llevar al rechazo del cargamento infractor (1). La consecuencia ultima es la perdida economica, sobre todo si se ordena su destruccion. La reincidencia en la deteccion de alimentos contaminados dana la credibilidad de los paises, lo que afecta sus exportaciones (Jouanjean, 2012). Dicha situacion resulta especialmente compleja para economias en las que el comercio exterior de alimentos tiene un peso importante, como America Latina. La region es en la actualidad el mayor exportador neto de productos agricolas a nivel mundial, con expectativa de crecimiento continuado a futuro (OECD y FAO, 2015). Uno de los principales destinos de estos productos es Estados Unidos. Mas de un tercio del valor total de las importaciones alimentarias estadounidenses corresponde a mercancias procedentes de America Latina. Dentro de lo anterior, los productos agricolas con una mayor participacion son frutas y hortalizas. El 40% y el 20%, respectivamente, de su consumo en dicho pais son abastecidos mediante la importacion. Estos porcentajes han crecido de manera sostenida en las ultimas decadas. No obstante, el ingreso de productos al mercado estadounidense resulta, asi como una oportunidad, un desafio en terminos del cumplimiento de los requisitos tecnicos exigidos.

Los rechazos a las exportaciones no solamente cuestionan a los agentes privados involucrados, sino que es de esperar reflejen asimismo el funcionamiento de los sistemas nacionales de control de alimentos. En general, estos incorporan las politicas y la legislacion alimentaria; la gestion del control de los alimentos, los laboratorios de diagnostico y analisis; la inspeccion de los alimentos; la imposicion del cumplimiento de las normas y la certificacion; la preparacion y respuesta ante situaciones de emergencia; la vigilancia de las enfermedades transmitida por los alimentos, y la informacion publica, la educacion y la comunicacion. La calidad de dichos sistemas esta en su capacidad de desempenar las funciones pertinentes de manera eficaz, eficiente y sostenible, con el fin de ofrecer alimentos inocuos para el consumo interno y la exportacion (FAO, 2007).

El objetivo del presente articulo es contribuir a ampliar el conocimiento acerca de los rechazos de exportaciones agricolas por incumplimiento de medidas no arancelarias relativas a calidad e inocuidad alimentarias. Para ello, se consideran especificamente las hortalizas y frutas frescas procedentes de los principales paises exportadores de America Latina en la frontera de uno de los mercados de mayor relevancia para la region: Estados Unidos. Los resultados a continuacion se presentan en las siguientes secciones: i) revision general de los sistemas de control de alimentos en America Latina, ii) funcionamiento del sistema de inspeccion en frontera de Estados Unidos, iii) evolucion de los rechazos en frontera de Estados Unidos de importaciones hortofruticolas procedentes de America Latina y iv) consideraciones finales.

  1. Revision de los sistemas de control de alimentos en America Latina

    En America Latina, la produccion de alimentos tiende a ser atomizada, con numerosos productores no organizados y mercados no estructurados de pequena escala. El sector alimentario esta evolucionando rapidamente, con escaso apoyo para la introduccion de nuevas tecnologias por parte de empresas micro, pequenas y medianas. La industria de los alimentos esta fragmentada e insuficientemente financiada, sumado a que el poder adquisitivo de la mayoria de los consumidores es aun bajo. Los marcos reglamentarios para la inocuidad de los alimentos a menudo son incompletos o anticuados, los sistemas adolecen de falta de capacidad tecnica, institucional y de control de gestion; no hay politicas integradas ni programas comunes y existe falta de coordinacion (FAO, 2012). Respecto de esto ultimo, una de las razones de la desarticulacion es que los organismos de sanidad animal y vegetal fueron creados como un apoyo a la produccion y con un mandato central focalizado en el control de las enfermedades de los animales y las plantas. Por lo tanto, la responsabilidad respecto de la vigilancia de las condiciones de calidad e inocuidad de los alimentos para el consumidor esta distribuida entre varios organismos, incluidos aquellos en el ambito de la salud humana, otros de la agricultura, industria, comercio, pesca, municipalidades, etc. (FAO, 2010).

    No obstante, el escenario no es el mismo en todos los paises, sino que resulta heterogeneo y en definicion.

    Existen grandes diferencias de complejidad y cobertura entre los sistemas nacionales que regulan el control de alimentos. Estas diferencias de capacidades, sumadas a la globalizacion de la cadena alimentaria y la necesidad de cumplir con requisitos mas alla de lo nacional, ha generado brechas significativas en las velocidades de adecuacion de las normas de control de alimentos segun los paises esten mas enfocados al mercado de exportacion o al mercado interno.

    Respecto de la comparacion entre paises de America Latina, se pueden referir los resultados del proyecto "Asistencia para el diseno y/o fortalecimiento de politicas de inocuidad de alimentos para los paises de la region" desarrollado entre 2010 y 2011 por FAO. En el se evaluaron los sistemas nacionales de control de alimentos regionales conforme a cinco areas generales: gestion, legislacion, inspeccion, laboratorios y comunicacion. Los paises estudiados fueron: en el Caribe, Cuba y Republica Dominicana; en Centroamerica, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panama, y en Sudamerica, Argentina, Chile, Ecuador, Paraguay, Peru y Uruguay.

    En Boza et al. (2014) se sintetizan los resultados globales del estudio. La capacidad de control de...

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