La Realidad local de la inmigración: El padrón municipal como forma de integración

AutorÁngeles Solanes Corella/María Belén Cardona Rubert
Cargo del AutorUniversitat de Valéncia
Páginas291-317

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1. Introducción

Aunque las funciones administrativas directamente vinculadas con la inmigración, tales como la vigilancia de las fronteras, la entrada en el territorio nacional, la determinación de contingentes anuales, la concesión de permisos, el ejercicio de la potestad sancionadora, etc., corresponden, en principio, a la Administración del Estado, no puede olvidarse que, además de existir competencias delegadas, hay una función que claramente está ligada a la Administración local: la integración social1, que como el propio título de la ley de extranjería indi-Page 292ca es, o debería ser, un componente fundamental de toda política de inmigración2. Tanto por razones de proximidad como por la estrecha vinculación existente entre integración, servicios sociales y otras prestaciones locales de carácter social, no puede negarse, desde nuestro punto de vista, el significativo papel que los municipios deben jugar en la efectividad de dicha integración3.

De las múltiples funciones que los ayuntamientos asumen en relación a la población extranjera inmigrante y de los distintos medios que utilizan para el ejercicio de sus competencias4, nos centraremos en este trabajo únicamente en un instrumento: el padrón municipal, el cual consideramos que constituye uno de los medios idóneos para potenciar esa integración, siempre que se opte por una adecuada gestión de la información que en él se contiene. Como acertadamente mantiene Pérez Luño, "la información es poder (...) y ese poder se hace decisivo cuando convierte informaciones parciales y dispersas en informaciones en masa y organizadas"5.

En este estudio intentaremos justificar por qué entendemos que desde la realidad local de la inmigración (es decir, desde la necesi-dad práctica de los ayuntamientos de gestionar la situación de los inmigrantes que se encuentran en el municipio6), el padrón debería utilizarse como mecanismo de inclusión de los extranjeros en general y especialmente de los irregulares, incidiendo en la necesidad de un adecuado tratamiento de sus datos.

Con esta finalidad analizaremos la vinculación entre padrón y derechos y el perjuicio que supone en el ejercicio y garantía de los mismos el acceso a la información que respecto al extranjero conste en dicho registro administrativo con finalidades distintas a las inicialmente previstas.

2. El padrón municipal como mecanismo de inclusión /exclusión

El padrón municipal no es más que "un registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio", en el que toda persona que viva en España está obligada a inscribirse7. Este registro sirve,Page 294 por tanto, para: determinar la población del municipio, otorgar la condición de vecino, una vez que la inscripción se ha producido, y acreditar la residencia y el domicilio habitual. Además, los datos del padrón son utilizados: para la configuración del censo electoral, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Régimen Electoral General, y para la elaboración de estadísticas oficiales según lo establecido en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública. Puede así afirmarse que si existe una adecuada gestión del padrón municipal, este registro se convierte en la base de datos más actualizada del domicilio de las personas residentes en un municipio8.

La obligación de empadronamiento en el municipio en el que se resida habitualmente debe entenderse que alcanza a todos los extranjeros, puesto que la LRBRL no exige la residencia legal, en los términos de la normativa de extranjería, sino el vivir de hecho en territorio español.

Además de ser un registro administrativo de vecinos, el padrón es un fichero informatizado, o automatizado según al terminología de la Ley Orgánica de Protección de Datos9, y, por tanto, los datos personales que consten en él están sujetos al régimen jurídico de dicha ley, además de al de la LRBRL que lo crea y al del RPT que la desarrolla. En este sentido, nos parece adecuado mantener, como hace Villaverde, que es un "asunto indubitado" que el padrón municipal está sujeto al contenido constitucionalmente declarado del derecho fundamental a la protección de datos10.

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Si el padrón cumple una función estadística de vital importancia para tener un conocimiento fiable de las personas que viven en un municipio, es evidente que la información que contiene, además de la relevancia que en sí misma presenta (por ejemplo, de cara a conocer la presencia de extranjeros en situación irregular que no figuran en ningún otro registro), tiene una gran utilidad para la planificación de los servicios públicos. Desde este punto de vista, lo que interesa saber no es la situación administrativa a partir de la cual una persona habita en un municipio, sino el hecho de que vive allí. Lo que se espera del padrón es, por tanto, que permita conocer la población real de un municipio, a partir de la cual es posible programar y organizar los transportes públicos, los servicios educativos, sanitarios, sociales, etc., ya que toda la población, nacionales y extranjeros (regulares o no), acudirá a dichos servicios11.

Así pues, si entre las funciones que se atribuyen al padrón municipal está la de conocer cuál es la población de un municipio, lo que en realidad hace este registro es dar fe de que una persona vive (habita) en el mismo. En este sentido, la Ley de Bases del Régimen Local mantiene que la inscripción en el padrón municipal de los extranjeros no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España12. Por tanto, dicha inscripción debe considerarse prueba no de la residencia legal en España sino del domicilio donde viven las personas que están en nuestro país, de cara a la consecución de un importante efecto jurídico: la posibilidad de disfrutar de determinados derechos aunque el extranjero no sea residente legal.

Siendo el legislador consciente del hecho de que la residencia legal no constituía un requisito para la inscripción padronal, no se hacía referencia a ella en el artículo 16.2 de la LRBRL, al señalar losPage 296 datos que se consideraban obligatorios en la inscripción en el padrón municipal13. La reforma de este artículo realizada por la Ley 14/200314 ha concretado su apartado f) señalando que en el caso de los extranjeros se exigirá:

i) El número de la tarjeta de residencia en vigor si se trata de ciudadanos nacionales de Estados miembros de la Unión Europea, de los Estados parte en el acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o de Estados a los que se extienda el régimen jurídico de éstos en virtud de convenio internacional.

ii) El número de identificación de extranjero que conste en documento en vigor expedido por las autoridades españolas, o en su defecto, el número del pasaporte en vigor expedido por las autoridades del país de procedencia, en el caso de los extranjeros no incluidos en el apartado anterior.

La modificación introducida por la Ley 14/2003 básicamente viene a concretar la regulación abierta que hasta el momento tenía el artículo 16.2, al referirse de modo genérico a otros documentos como forma de acreditación de la identidad del extranjero. En realidad no recoge lo que ya venía siendo una práctica generalizada si no que la restringe15, y, a nuestro entender, puede plantear inconve-Page 297nientes en el caso de extranjeros irregulares que no dispongan de pasaporte aunque sí de otros documentos, que la redacción de 2003 no admite, para acreditar su identidad. En tal caso está por ver si su empadronamiento sería posible, puesto que del tenor literal de la norma debería deducirse la imposibilidad de realizar la inscripción padronal, aunque la práctica hasta ahora haya admitido otras posibilidades.

Otro de los datos que necesariamente debe figurar en el padrón y que puede resultar especialmente polémico en el caso de los extranjeros en situación irregular, es el del domicilio habitual. Sobre esta cuestión son fundamentales las aclaraciones de la resolución de 21 de julio de 199716, que parecen haberse olvidado con la reforma. Según dicha resolución el ayuntamiento debe llevar a cabo la inscripción sin "realizar ningún control sobre la legalidad o ilegalidad de la residencia en territorio español de ninguno de sus vecinos". Es más, remarca que no es misión del padrón "controlar los derechos de los residentes" y que "la inscripción padronal no es un acto administrativo idóneo para que de él se extraigan consecuencias jurídicas ajenas a su función"17.

Estas afirmaciones tienen una especial relevancia en el caso del extranjero irregular que se empadrona: en principio, la inscripción en el padrón no puede ser utilizada como prueba policial para demostrar la situación de irregularidad de un extranjero en España, ni como registro de sujetos susceptibles de expulsión. La Resolución es tajante en este sentido al afirmar que el control de la permanenciaPage 298 de ciudadanos extranjeros en España corresponde al Ministro del Interior, que para ello se servirá de la ley encargada de regular los derechos y libertades de los extranjeros, la Ley 4/2000, con las modificaciones de la 8/2000 y 14/2003. El padrón únicamente puede servir como "registro administrativo que pretende reflejar el domicilio donde residen (entendiendo, como señalábamos anteriormente, residencia no en el sentido de residencia temporal o permanente de la que habla la ley de extranjería, sino en el sentido de estar de hecho viviendo en un determinado lugar) las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho"18, es decir, evidenciar este hecho sin...

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