La reafirmación del necesario control parlamentario de la actividad convencional del ejecutivo. Comentario a la...
| Author | Ana Salinas de Frías |
| Position | Profesora Titular de Derecho Internacional Público - Universidad de Málaga |
| Pages | 121-143 |
La reafirmacin del necesario control parlamentario de la actividad convencional del ejecutivo. Comentario a la sentencia 155/2005, de 9 de junio, del tribunal constitucional
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El 9 de octubre de 1998 el Gobierno del Estado español aprobaba el Real Decreto-ley 14/1998, de adhesión del Reino de España a diversos acuerdos del Fondo Monetario Internacional. Ello suponía, específicamente, la suscripción por parte de España del décimo primer aumento de cuotas del Fondo (art. 1), la adhesión a los Nuevos Acuerdos para la obtención de préstamos del Fondo (art. 2), la ratificación por el Reino de España de la cuarta enmienda al Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional (art. 3; en adelante FMI) y un acuerdo por el que se facultaba al Gobierno español a autorizar, en caso de ser necesario, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, la asunción de nuevos compromisos financieros como recursos adicionales para el FMI hasta un montante total de 3.000 millones de dólares (art. 4).
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La aprobación del Real Decreto-Ley, obtenida por la mayoría compuesta por el Grupo Popular y el grupo de los nacionalistas catalanes, suscitó, de la mano de los grupos socialistas tanto del Congreso como del Senado, el posible planteamiento de un conflicto de atribución de competencias entre el Gobierno y las Cortes Generales, votación que finalmente se perdía por la misma mayoría.
El ejecutivo trató de resolver por vía política la cuestión tramitando a posteriori el Real Decreto-ley como proyecto de Ley, pese a haber sido ya publicado oficialmente en España 1, lo que dio como fruto la Ley 13/1999, de 21 de abril, de adhesión de España a diversos Acuerdos del Fondo Monetario Internacional 2. El Real Decreto-Ley fue objeto del recurso de inconstitucionalidad número 73/99, promovido por setenta y nueve diputados del Grupo Parlamentario Socialista, en especial sus artículos 2 y 3. Tramitado el Real Decreto-ley como proyecto de Ley y aprobado por el Pleno del Congreso, de nuevo se pretendió por parte del Grupo Parlamentario Socialista el planteamiento de un conflicto de atribución de competencias entre órganos constitucionales, por entender que se hurtaba al control de las Cortes Generales la ratificación de un Tratado internacional perteneciente a aquéllos previstos en el artículo 94.2 de la Constitución española (en adelante CE), competencia que le viene constitucionalmente reconocida sólo a las Cortes Generales. Denegada la moción la Ley fue objeto asimismo del recurso de inconstitucionalidad número 3247/99, por parte de ochenta y un parlamentarios socialistas de nuevo con argumentos parecidos y que se centran especialmente en los artículos 2 y 3 ahora de la Ley, de idéntico contenido a los del Real Decreto-ley.
Por auto de 15 de febrero de 2000 y a la vista de la similitud en las alegaciones, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó la acumulación de ambos recursos de inconstitucionalidad. El 9 de junio de 2005 el Pleno del alto Tribunal pronunciaba la sentencia 155/2005 3. Los argumentos vertidos en el proceso de la sentencia, así como los razonamientos establecidos como jurisprudencia por el Tribunal acerca de los compromisos asumidos por el Estado español tanto con el Real Decreto-Ley 14/1998 como con la Ley 13/1999, algunos de ellos de adhesión o ratificación a/de un tratado internacional o, en el mejor de los casos, de enmienda de la carta constitutiva de una organización internacional merecen un análisis pormenorizado.
Por tratarse de dos asuntos que se suceden temporalmente y que el Tribunal acumula en la sentencia objeto de esta nota, la sistemática de la misma trata, en primer lugar, el Real Decreto-ley. De hecho la mayoría de las cuestiones suscitadas se responden precisamente en el marco de la discusión de éste, para pasar después a resolver sobre los mismos artículos de la Ley 13/1999. Es por ello que parece más coherente proceder al análisis de los diversos aspectos jurídico-internacionales planteadosPage 123 conforme a esta metodología, atendiendo a las alegaciones de las partes y a las respuestas que finalmente el Tribunal ofrece.
Como tuvimos ocasión de comentar en su momento 4 el primer problema suscitado con este Real Decreto-ley es la aceptación, por parte del Estado español, de los compromisos alcanzados en la Resolución 53-2 de la Junta de Gobernadores, en la que se establece el aumento de cuotas de los países miembros del FMI, undécima revisión; la Decisión del Directorio del FMI de 27 de enero de 1997, que contiene los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos; y la Resolución 52-4 de la Junta de Gobernadores, que contiene la Cuarta Enmienda del Convenio Constitutivo del FMI, utilizando una vía legislativa atípica y legalmente muy restringida para proceder a la tramitación interna de un acto vinculante de una organización internacional de la que España es parte y de dos acuerdos internacionales adoptados en su seno.
En efecto, el Real Decreto-Ley es un instrumento legislativo que, por quedar en manos exclusivamente del ejecutivo, se encuentra sometido a una serie de restricciones, garantías y límites constitucionales 5. Esas restricciones en sentido amplio son de dos órdenes: de una parte limitaciones de fondo, por cuanto que se prohíbe recurrir a dicha vía legislativa en lo que atañe a una serie de materias específicamente recogidas en el artículo 86 de la CE 6; de otra parte de carácter procedimental, por cuanto la concesión de esta prerrogativa legislativa al ejecutivo conlleva la utilización de un procedimiento en cierta manera sumario, ya que evita la discusión en el Senado y comporta una muy limitada discusión en el Congreso.
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En el presente caso los hechos que fundamentan la urgencia apreciada por el ejecutivo no son otros que la crisis financiera que, entre 1997 y 1998, afectó a las economías asiáticas en primer lugar y después a los mercados financieros de América Latina, amenazando con provocar un importante efecto negativo en las finanzas internacionales. Pero este episodio, que se comenzó a manifestar en el verano de 1997, y que fue abordado por el FMI en su Asamblea celebrada los días 20 al 25 de septiembre de ese mismo año, no fue tratado en el Consejo de Ministros hasta su sesión de 28 de agosto de 1998, en que éste acordó solicitar en el Congreso de los Diputados la iniciación del procedimiento de autorización, petición tramitada por la Secretaría General del Congreso de los Diputados por el procedimiento de urgencia 7. Sin embargo, una vez recibido el Dictamen del Consejo de Estado, y tras la deliberación del Consejo de Ministros, el 9 de octubre de 1998 se dictó el referido Real Decreto-ley, en cuyo preámbulo reza: «el sistema financiero y monetario internacional se está viendo afectado por frecuentes perturbaciones, resultado fundamentalmente de la inestabilidad financiera de algunos países que se han encontrado con dificultades para afrontar sus compromisos internacionales [...]. El número de países que demandan en estos momentos este tipo de ayudas se ha incrementado al aumentar simultáneamente la inestabilidad financiera a nivel internacional [...]. El hecho de que el Fondo Monetario Internacional pueda disponer de recursos financieros suficientes con la rapidez necesaria dada la situación en que se encuentran los mercados financieros en estos momentos, explica el recurso al presente instrumento normativo, ciertamente excepcional, y justifica sobradamente la urgencia con que debe ser tramitado al objeto de cumplir los objetivos descritos por el presente Real Decreto-Ley [...]. El Reino de España es consciente de la importancia que su contribución, y la de otros países que disponen de una sólida situación financiera internacional, tiene para el adecuado desarrollo de las funciones del Fondo Monetario Internacional [...]. Por ello es necesario, a la mayor brevedad posible, hacer efectivos los compromisos que se han contraído con el Fondo Monetario Internacional, que, dado que estas operaciones se realizan con cargo a la cuenta de reservas del Banco de España, no tendrán impacto presupuestario alguno. El presente Real Decreto-ley pretende habilitar para la asunción de estas obligaciones y al mismo tiempo articular mecanismos a través de los cuales se pueda apoyar a una zona de potencial inestabilidad, que son los países iberoamericanos».
A la vista de la secuencia de los hechos, y coincidiendo con la primera de las alegaciones de los demandantes de inconstitucionalidad, es preciso insistir en el lapso de tiempo transcurrido desde que se perciben los primeros síntomas de la crisis financiera y el correspondiente abordaje por parte del FMI, y la adopción de medidas por parte del...
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