Reacciones americanas a la Directiva Europea de la 'vergüenza

AutorÁngel G. Chueca Sancho
Cargo del AutorProf. Titular de Derecho Internacional Publico. Acreditado como Catedrático en la Universidad de Zaragoza
Páginas87-108

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Ver nota 1

I)A propósito de la directiva de retorno, de la expulsión o de la vergüenza

Desde hace tiempo se escribe, se habla y se polemiza sobre la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a procedimientos y normas comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio, adoptada en primera lectura por el Parlamento Europeo el 18 Junio de 20082. La idea partía de una Propuesta de la Comisión Europea, presentada el 1 de Septiembre de 20053.

Debe quedar claro que esta Directiva, mal llamada del retorno no nace por generación espontánea ni lo hace como consecuencia de una iniciativa de un Estado miembro en el último momento de cualquier reunión del

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Consejo. Constituye una clara elevación de los ya altos muros de la ciudadela europea frente a la inmigración irregular.

El progresivo incremento de este irracional miedo institucional europeo -que potencia los efectos del mito de la ilegalidad de las personaspuede sintetizarse en algunos hitos o momentos, perceptibles desde 1999 a la actualidad. Destaquemos por orden cronológico los tres siguientes:

- La comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a una política común de inmigración ilegal, de 15 de Noviembre de 20014.

- La Comunicación de la Comisión denominada Libro Verde relativo a una política comunitaria de retorno de los residentes ilegales, de 10 de Abril de 2002, documento esencial con enorme influencia posterior5.

- La Decisión 2004/573/CE, del Consejo relativa a la organización de vuelos conjuntos para la expulsión, desde el territorio de dos o más Estados miembros, de nacionales de terceros países sobre los que hayan recaído resoluciones de expulsión, de 24 de Abril de 20046.

Este miedo explica la mal llamada "Directiva de Retorno", que podemos calificar como "Directiva de la vergüenza" y que, desde la perspectiva jurídica material, denominaremos como "Directiva del Internamiento" o "Directiva de la Expulsión". Si efectuamos un análisis comparativo, la Directiva no superará el test de compatibilidad ni con el Convenio Europeo de Derechos Humanos (Consejo de Europa) ni con la Carta de Derechos Fundamentales de la misma Unión Europea7.

El ponente del Parlamento Europeo en esta materia, Manfred WEBER, afirmaba en su Informe de 20 de Septiembre de 2007 que "uno de los objetivos de sus enmiendas es fortalecer el papel del Parlamento en cuanto garante de los derechos humanos y de la humanidad" (p. 32). Vistos los resultados, no parece que el ponente pretendiera semejante fin y tampoco parece que a la mayoría de los miembros del Parlamento le importase mucho.

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II) Tres graves problemas de Derechos Humano planteados por la misma

Sin realizar ahora un examen en profundidad en la materia8, sintetizaremos los principales aspectos de esta Directiva que atentan contra los Derechos Humanos y que están lastrando ya enormemente las relaciones euroamericanas en inmigración. Hablaremos así de las garantías procesales, pero hablaremos sobre todo del internamiento.

A) La inseguridad jurídica palmaria

Los arts. 12-14 contienen las llamadas garantías procesales. En ellos hay numerosas normas claramente inadmisibles desde la perspectiva de los Derechos Humanos.

El art. 12 se titula "forma" y afecta tanto a las decisiones de retorno como a las decisiones de prohibición de entrada y las decisiones de expulsión. Muchos problemas ofrece su párrafo 2, cuando señala: "Los Estados miembros proporcionarán, previa petición, una traducción escrita u oral de los principales elementos de las decisiones de retorno, conforme a lo dispuesto en el apartado 1, incluida información sobre las vías de recurso, en una lengua que el nacional del tercer país comprenda o que pueda suponerse razonablemente que comprende". La exigencia de petición previa no resulta demasiado acorde con la seguridad jurídica ni, por tanto, con el Estado de Derecho y la Unión de Derecho.

Pero la seguridad jurídica se ve todavía más seriamente dañada cuando las decisiones se pueden comunicar oralmente y cuando puede hacerse en una lengua que la persona comprenda o que pueda suponerse razonablemente que comprende; si, por ejemplo, en un país centroafricano la lengua oficial es el francés, se supondrá (no necesariamente de modo razonable, diga lo que diga la norma) que el inmigrante originario de ese país la conoce...

El art. 13 aborda las vías de recurso. Contribuye asimismo a esa inseguridad jurídica palmaria (o sea, clara, patente, manifiesta) el párrafo 3º de este

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art. 13, en el que se lee: "El nacional de un tercer país afectado podrá tener asesoramiento jurídico, representación y, en su caso, asistencia lingüística".

¿Cómo se defenderá un extranjero si no tiene asesoramiento jurídico, representación y asistencia lingüística? ¿No se convierten, en caso contrario, las vías de recurso en pura falacia? ¿No se produce aquí una clara violación del art. 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, ratificado por todos los Estados miembros de la UE, que recoge los derechos de la defensa de cualquier persona? La propuesta de la Comisión era sin duda más ajustada a derecho, puesto que (imprimiendo un carácter imperativo y no dispositivo a la futura norma) en su art. 12, párrafo 3º, señalaba que los Estados miembros "garantizarán... la posibilidad de obtener representación, asesoramiento jurídico y, en su caso, asistencia lingüística".

El párrafo 4 de este Art. 13 de la Directiva afirma asimismo: "Los Estados miembros velarán por que la asistencia y/o representación jurídica necesaria se conceda, previa solicitud, de forma gratuita con arreglo a la legislación nacional pertinente o las normas relativas a la asistencia jurídica gratuita". También aquí hay una violación directa del art. 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, puesta de relieve por los Abogados Europeos ante el Parlamento Europeo9.

B) La inadmisible duración del internamiento

El capítulo IV sobre el internamiento a efectos de expulsión (arts. 15-18) es el que ha provocado (con toda razón) más polémica y el que asimismo más directamente viola los Derechos Humanos de los extranjeros.

Dice el párrafo 2 del art. 15 de la Directiva que "el internamiento será deci-dido por las autoridades administrativas o judiciales". Y también aquí se ha producido una reforma in peius respecto a las propuestas de la Comisión Euro-

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pea, que viola los Derechos Humanos y que resulta achacable al Informe WEBER (enmienda nº 56), porque el internamiento ha sido desjudicializado.

Respecto a la duración del internamiento, según el párrafo 1º de la Directiva, "será lo más corto posible". En la misma perspectiva, "cada Estado miembro fijará un período limitado de internamiento, que no podrá superar los seis meses" (art. 15, 5º, de la Directiva). La idea de seis meses como máximo (y de ningún modo es un plazo corto) la expresaba la Comisión (art. 14, 4º de la propuesta), indicando además que la ampliación debía ser realizada por las autoridades judiciales.

Pero el actual art. 15 contiene un 6º párrafo que dice: "Los Estados miembros sólo podrán prorrogar el plazo previsto en el apartado 5 por un periodo limitado no superior a doce meses más, con arreglo a la legislación nacional, en los casos en que, pese a haber desplegado por su parte todos los esfuerzos razonables, pueda presumirse que la operación de expulsión se prolongará: debido a la falta de cooperación del nacional de un tercer país afectado, o por demoras en la obtención de la documentación necesaria que deban expedir terceros países".

Este párrafo suscita diversas cuestiones de gran calado:

  1. Su redacción comienza con un tono formal y engañosamente restrictivo, cuando señala que los Estados "sólo podrán prorrogar" el plazo de internamiento en determinadas circunstancias. Hablamos de un tono engañosamente restrictivo porque la lectura completa de este artículo demuestra que son numerosas y bastante discrecionales las posibilidades de prorrogar dicho plazo.

  2. La duración del internamiento puede llegar nada menos que a 18 meses. El Sr. WEBER resulta en parte responsable de esta desproporcionada ampliación, porque efectivamente su enmienda nº 60 decía: "4 ter. Los Estados miembros preverán un plazo de tres meses transcurrido el cual el internamiento temporal dejará de estar justificado. Los Estados miembros podrán abreviar este plazo o prorrogarlo hasta 18 meses". Este tan amplísimo plazo choca frontalmente con el Convenio Europeo de Extradición en el cual se prevé la detención provisional de una persona acusada de un delito cuando el Estado solicitante de la extradición lo pida, pero se afirma que dicha detención no podrá ser superior a los 40 días10.

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    Interesa recordar que este Convenio también ha sido ratificado por los 27 Estados miembros de la UE.

  3. La ampliación del período de internamiento del extranjero nada menos que hasta 18 meses implica una inequívoca y gravísima criminalización de la inmigración irregular11. ¿Cuántos delitos, en los Códigos penales vigentes en los civilizados Estados europeos, no alcanzan semejante pena? La respuesta bien...

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