La ratificación por españa de la convención de 1982 sobre el derecho del mar y del acuerdo de 1994 sobre la aplicación de la parte xi: nuevos riesgos de la codificación del derecho internacional
| Author | Carlos Jiménez Piernas |
| Position | Catedrático de Derecho Internacional Público Universidad de Alcalá |
| Pages | 105-123 |
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Esta Revista se hizo eco en su día, con la brevedad que impone la Sección de Información y Documentación, de la ratificación por España de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar 1. No nos consta que se haya vuelto a ocupar del asunto hasta la fecha 2, a pesar de la trascendencia material y jurídica que posee para los intereses de España. Dado el tiempo transcurrido desde dicha ratificación, no se trata de volver sobre ella sino más bien de analizar ese proceso de ratificación gozando de la perspectiva temporal que ofrecen los cuatro años largos transcurridos y, sobre todo, el desarrollo de la práctica española más relevante en la materia durante este período. No nos interesan Page 106 tanto los aspectos puramente formales del proceso de ratificación, que ya adelantamos que se cumplieron escrupulosamente, como su pobrísimo contenido sustantivo a la vista de la evidente importancia política y económica de los convenios a los que España prestó su consentimiento y los delicados problemas surgidos con posterioridad a dicha ratificación, que demuestran palpablemente el nulo o pésimo asesoramiento técnico y la falta de responsabilidad de nuestros legisladores al pasar de puntillas sobre estos convenios como si se tratara de un asunto de poca monta.
Es bien sabido que la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, el tercer proceso codificador sobre este tema auspiciado por Naciones Unidas, inició sus labores preparatorias en 1969, en 1973 se celebró en Nueva York el primer período de sesiones y concluyó sus trabajos en 1982 tras once períodos de sesiones, después de transcurridos catorce años desde su inicio, siendo hasta ahora la Conferencia codificadora más larga auspiciada por esta Organización.
El 30 de abril de 1982 se aprobó por esta Tercera Conferencia la «Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar» (a partir de ahora, Convención de 1982 o simplemente Convención) por mayoría de 130 votos a favor, 4 en contra (Estados Unidos, Israel, Turquía y Venezuela) y 17 abstenciones (sobre todo de Estados europeos, entre ellos España). La Convención fue firmada por 117 Delegaciones el 10 de diciembre de 1982 en Montego Bay (Jamaica), y abierta a la firma hasta el 9 de diciembre de 1984. En esa fecha sólo 13 Estados la habían ratificado, número que fue aumentando lentamente hasta alcanzar las ratificaciones necesarias para entrar en vigor el 16 de noviembre de 1994, doce meses después de la fecha en que el Gobierno de Guyana depositara el sexagésimo instrumento de ratificación 3.
La Convención de 1982 se adoptó por votación y no por consenso a causa del desacuerdo básico entre las potencias marítimas y el Grupo de los 77 sobre la Parte XI de la misma, que trata de las instituciones y del régimen de explotación de los recursos de la Zona Internacional de los Fondos Marinos (ZIFMO), lo que impidió la firma de la Convención por Estados Unidos, Reino Unido y República Federal de Alemania. Un nuevo Acuerdo relativo a la aplicación de la Parte XI de la Convención, adoptado en Nueva York por Resolución 48/263, de 28 de julio de 1994, de la Asamblea General y en vigor desde el 28 de julio de 1996, resolvió las discrepancias al respecto y facilitó la incorporación a la Convención de 1982 de las potencias marítimas 4, haciendo posible tanto la universa- Page 107lidad de dicha Convención como el funcionamiento del sistema de exploración y explotación de la ZIFMO.
El control de la aplicación de la Convención de 1982 se encomienda, entre otros órganos, a un nuevo órgano jurisdiccional permanente y especializado, el Tribunal Internacional del Derecho del Mar 5, que se constituyó solemnemente el 18 de octubre de 1996 en la ciudad alemana de Hamburgo, su sede, donde ha iniciado ya sus tareas, y cuya competencia se extiende a todas las controversias y demandas que le sean sometidas relativas a la interpretación o aplicación de la Convención 6.
España firmó la Convención de 1982 el 4 de diciembre de 1984, pero formuló unas declaraciones interpretativas mediante las que pretendía salvar inter alia su posición contraria al régimen de libre paso en tránsito por los estrechos usados para la navegación internacional fijado en la Parte III de la Convención, sin violentar la prohibición general de formular reservas y excepciones (salvo las expresamente autorizadas) prevista en su artículo 309, además de evitar el uso discrecional en perjuicio de terceros Estados de las competencias atribuidas a los Estados ribereños en la Zona Económica Exclusiva (ZEE) 7. De hecho, el régimen de los estrechos utilizados para la navegación internacional (a partir de ahora, estrechos internacionales) previsto en la Convención parecía constituir el obstáculo principal a su ratificación por parte de España 8. Pero la adopción del Acuerdo relativo a la aplicación de la Parte XI, citado supra, animó aparente- Page 108mente a muchos Estados, entre ellos España, a ratificar finalmente la Convención. España, además, redujo en número y también simplificó las declaraciones interpretativas formuladas a la firma 9. Una vez en vigor para España desde el 14 de febrero de 1997 tanto la Convención de 1982 como el Acuerdo de 1994 10, el artículo 311.1 de la Convención establece que prevalecerá sobre los cuatro Convenios de Ginebra de 1958 sobre el Derecho del Mar en las relaciones entre los Estados partes, restringiéndose por tanto la aplicación de dichos Convenios a las relaciones de España con Estados no partes en la Convención pero que sí lo sean en los Convenios de Ginebra 11.
La Convención de 1982, junto con el Acuerdo de 1994 sobre la Parte XI, es un instrumento voluminoso, complejo y con vocación de regular integralmente los espacios marinos, aunque no aporte respuestas definitivas a algunos problemas, como es el caso de la naturaleza programática y vaga del conjunto de sus normas sobre la preservación del medio ambiente marino 12; o bien haya dejado insospechadamente abiertos otros problemas, como el de la cooperación de los Estados en la conservación y explotación en el alta mar contigua a la ZEE de las poblaciones de peces transzonales (que se encuentran dentro y fuera de la ZEE) y altamente migratorios 13.
Ello obliga, entre otras razones, a atender al proceso de interacción entre sus reglas convencionales y la práctica consuetudinaria al respecto para saber el valor normativo real de las disposiciones de la Convención. De hecho la Convención está sirviendo de pauta jurídica a los derechos internos y sus caracteres principales se están reflejando en la práctica estatal, hasta el punto de que instituciones como la ZEE forman parte del Derecho Internacional general desde Page 109 hace muchos años y antes incluso de que la Convención entrara en vigor; aunque ello no signifique que lo sean conforme a lo estrictamente estipulado en la Convención, porque las legislaciones internas tienden a reflejar mejor los derechos otorgados a los ribereños que sus obligaciones para con los otros Estados 14.
En suma, la Convención de 1982 contiene disposiciones meramente declarativas de normas de carácter consuetudinario, como casi todas las relativas al régimen de las aguas interiores, mar territorial, zona contigua y alta mar 15, que respetan y siguen partes importantes del Derecho codificado en 1958; otras disposiciones que más bien cristalizan en normas consuetudinarias una práctica previa, como puede ser el caso de los Estados archipelágicos 16; y por fin otras disposiciones que animan o pueden animar la formación de normas consuetudinarias, siempre que propicien una práctica concordante con sus contenidos de conducta fuera del ámbito convencional, como puede ser el caso de sus reglas, de muy débil contenido normativo, sobre delimitación de los espacios marinos 17.
Como hemos visto, la entrada en vigor de la Convención en 1994 y del Acuerdo sobre la aplicación de la Parte XI en 1996 se han visto completadas por la firma del ya citado Acuerdo de 1995 sobre poblaciones de peces transzonales y altamente migratorios, aún no en vigor, lo que nos ofrece un panorama normativo del Derecho del Mar ciertamente inestable y cambiante desde el mismo inicio de la vigencia de la magna Convención de 1982. No deja de ser paradójico que un proceso codificador de la envergadura del que comentamos, en el que se han empleado muchos recursos y tiempo, no haya cumplido sus objetivos habituales, esto es, favorecer la consolidación de las normas afectadas y otorgar la deseable seguridad jurídica no sólo al contenido de la práctica sobre esa materia sino también a las interpretaciones que puedan hacerse sobre la misma.
La situación es muy distinta que la vivida en los años sesenta. Entonces, la falta de solución de problemas importantes (como el desacuerdo sobre la extensión del mar territorial), el acceso a la independencia en los años sesenta de un buen número de Estados, los avances técnicos y las creciente demandas de desarrollo socioeconómico impusieron casi de inmediato el inicio de un amplio proceso de revisión de ese Derecho Convencional (los cuatro Convenios de Ginebra) apenas recién estrenado, llevado a cabo mediante la práctica estatal unilateral o colectiva en el seno de los distintos subsistemas regionales, especialmente el americano. Dicho proceso desembocó en una auténtica confrontación de valores y prácticas contrapuestas cuya resolución no podía provenir de la jurisdicción internacional, es decir de la aplicación judicial del Derecho en Page 110 vigor 18, sino del retorno a la vía de la cooperación y del acuerdo mediante la apertura de un nuevo proceso...
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