Las sanciones del consejo de seguridad contra al Qaeda y los talibanes: ¿son realmente inteligentes?

AuthorLuis M. Hinojosa Martínez
PositionCatedrático habilitado - Profesor titular de Derecho Internacional Público y relaciones internacionales - Universidad de Granada
Pages737-769

Page 737

I Introducción
  1. Este trabajo se centra en el análisis de los problemas de legitimidad, legalidad y eficacia que suscitan las sanciones adoptadas por el Consejo de Seguridad contra Osama Bin Laden, Al Qaeda y los talibanes. Las novedades jurídicas que plantean estas decisiones en el marco de Naciones Unidas, y las importantes repercusiones que su desarrollo y aplicación tienen para la afirmación del Estado de Derecho en el espacio jurídico internacional, merecen una urgente revisión crítica.

La congelación de fondos, así como la prohibición de viajar y de adquirir armas, para las personas que aparecen en una lista elaborada por el Consejo de Seguridad (supuestamente vinculadas con Al Qaeda y los talibanes) se enmarca en la reciente «personalización» de sus medidas coercitivas, decidida por este órgano de Naciones Unidas (NNUU), en lo que se ha dado en denominar «sanciones inteligentes». En esta contribución, se dará cuenta de la evolución experimentada por la labor del Consejo de Seguridad en este contexto (epígrafe II), se examinarán sus decisiones relativas a Al Qaeda y los talibanes (epígrafe III), y el procedimiento de elaboración de la lista de individuos y entidades sospechosos de estar vinculados a ellos (epígrafe IV). Tras esta exposición, se abordará el estudio de los principales problemas de fondo que plantean la articulación jurídica y la aplicación práctica de estas sanciones: la capacidad del Consejo de Seguridad para adoptar medidas contra particulares, sus repercusiones jurídicas en relación con el derecho internacional de los derechos humanos y el ius cogens, así como su limitada eficacia material (epígrafe V). El trabajo culmina con una valoración crítica de este instrumental jurídico y con un llamamiento a la necesi-Page 738dad urgente de reformarlo, introduciendo mecanismos que garanticen el respeto de los derechos fundamentales de los particulares (epígrafe VI). El establecimiento de esas garantías no sólo no irá en detrimento de la eficacia del sistema de sanciones analizado, sino que contribuirá a hacerlo más efectivo.

II Los antecedentes de las medidas adoptadas contra actores no estatales: las sanciones inteligentes
  1. Antes de la histórica reactivación del Consejo de Seguridad en la década de los noventa, este órgano sólo había impuesto sanciones en dos ocasiones 1. El incremento de su actividad en el período post-bipolar facilitó la adopción de medidas de diverso tipo, sobre la base del artículo 41 de la Carta, dirigidas contra los Estados que ponían en peligro la paz y la seguridad internacionales. Los tipos de sanciones impuestas variaron bastante, desde las que tenían un carácter más general, como en el caso de Irak, país contra el que se estableció una prohibición absoluta de importar o exportar bienes2, hasta las de carácter más específico y limitado, como los embargos de armas3, la prohibición de venta o suministro de productos petrolíferos y la prohibición de viajar para los miembros de una junta militar4, la congelación de fondos del gobierno5, etc.

    Durante esta etapa, la creatividad del Consejo de Seguridad ha sido considerable a la hora de interpretar los poderes que la Carta le confería6. Por ejemplo, esta institución ha utilizado su potestad para crear órganos subsidiarios (art. 29 de la Carta) con enorme discrecionalidad. Así, en el marco del capítulo VII, el Consejo de Seguridad ha establecido órganos en ámbitos en los que algunos cuestionaban su competencia7, e incluso ha llegado a formar Tribunales Penales Internacionales, cuando ha estimado que éstos eran necesarios para resolver una determinada amenaza para la paz8.

    Page 739

  2. En el marco de su capacidad sancionadora, la negativa experiencia en Irak9cuestionó la efectividad de las sanciones de carácter general, que se mostraban poco eficaces para presionar a los líderes políticos del Estado contra el que se dirigían10, pero muy dañinas con su población11, que sí sufría de manera acuciante los efectos del embargo económico12. Adicionalmente, el control del cumplimiento de un embargo económico total13 se mostraba mucho más difícil que en los casos en que se adoptaban medidas de alcance más restringido14.

    En tales circunstancias, el Consejo de Seguridad decide afinar más en el establecimiento de sanciones, que pasan a dirigirse también contra actores no estatales. En algunos casos, se adoptan medidas contra determinados beligerantes en conflictos internos15; posteriormente, el Consejo de Seguridad llegará a establecer sanciones contra el núcleo dirigente de los Estados, o de los beligerantes, cuyas acciones ponen en peligro la paz y la seguridad internacionales16. Mediante la articulación Page 740 de disposiciones dirigidas contra estos actores no estatales, incluidos determinados individuos, se pretende conseguir una presión más directa y acuciante sobre las personas que tienen capacidad para reconducir la actuación o situación del Estado afectado, sin repercutir esas restricciones contra su población. Es por ello que estas medidas se denominan «sanciones inteligentes»17. Se trata, en cualquier caso, de sanciones que tienen un punto de referencia estatal, en la medida que se adoptan contra los dirigentes de un Estado o de un grupo beligerante que opera en un determinado Estado.

III Las sanciones contra al Qaeda y los Talibanes
  1. Las sanciones adoptadas contra los talibanes en la Resolución 1267 (1999)18son perfectamente coherentes con los antecedentes que se acaban de mencionar. En dicha Resolución se acusa a la «facción afgana conocida por el nombre de Talibán» de poner en peligro la paz y la seguridad internacionales al «proporcionar refugio y adiestramiento a terroristas internacionales» y, en particular, por no entregar a Osama Bin Laden, que había sido formalmente acusado por los EEUU de haber organizado los atentados contra las embajadas de este país en Kenia y Tanzania. Por estos motivos, se impone un bloqueo aéreo en relación con las aeronaves propiedad de los talibanes, y se adoptan sanciones financieras contra ellos. Como es habitual, también se creó un Comité compuesto por todos los miembros del Consejo de Seguridad para supervisar y mejorar el sistema de sanciones establecido (Comité 1267).

  2. La Resolución 1333 (2000) del Consejo de Seguridad supone ya el primer paso relevante en la desterritorialización de las sanciones de este órgano. Además de reforzar las medidas restrictivas contra los talibanes, la Resolución decide que todos los Estados congelen «los fondos y otros activos financieros de Osama Bin Laden y de las personas y entidades con él asociados [...] incluidos los de la organización Al Page 741 Qaeda». Para ello, pide al Comité creado en virtud de la Resolución 1267 que «mantenga una lista actualizada» de las personas a las que se acaba de hacer referencia19.

    Aunque existen precedentes de la elaboración de listas de particulares por parte de los Comités de sanciones del Consejo de Seguridad, como se ha mencionado antes, la extensión de la red Al Qaeda, y la imposibilidad de vincularla exclusivamente con un sujeto del Derecho internacional20, otorgan a la Resolución 1333 (2000) una nueva dimensión en la labor sancionadora del Consejo de Seguridad. De esa manera, este órgano se enfrenta a nuevos desafíos poco adecuados a su estructura y a su forma de funcionamiento: la investigación y sanción de conductas individuales en cualquier lugar del planeta.

  3. Tras el 11-S y la adopción de la Resolución 1373 (2001)21, la Resolución 1390 (2002) vendrá a confirmar y reforzar este esquema, consolidando definitivamente la decisión del Consejo de Seguridad de expandir su ámbito de actuación. Más consciente de la extensión internacional de la red articulada alrededor de Al Qaeda, el Consejo de Seguridad dirige también sus sanciones contra las «personas, grupos, empresas y entidades» asociados con Osama Bin Laden, la organización Al Qaeda o los talibanes22. Para esta compleja labor, se incrementa el número de órganos subsidiarios del Consejo de Seguridad que colaborarán en el desarrollo de estas actividades23.

    Page 742

    No obstante, lo que realmente singulariza la Resolución 1390 (2002) es que fue adoptada tras la caída del régimen talibán en Afganistán. Se trata, por tanto, de la primera Resolución que impone sanciones sobre personas y entidades concretas, que no están vinculadas a ningún Estado o beligerante en particular. Esto supone la consagración de un nuevo concepto de seguridad internacional, mucho más diverso y complejo, en el desarrollo de las funciones del Consejo de Seguridad24.

    Otras Resoluciones posteriores completan y matizan este régimen de sanciones25, permitiendo la liberación de una parte de los fondos congelados para gastos corrientes de primera necesidad 26, invitando a los miembros del Comité creado por la Resolución 1267 (1999) a que visiten ciertos países para reforzar la aplicación de las medidas adoptadas, instando a todos los Estados a adoptar determinadas iniciativas en los ámbitos más sensibles para luchar contra la financiación del terrorismo o a presentar informes, especificando los criterios para la inclusión en la lista de sancionados, etc.

IV El procedimiento para la elaboración de las listas
  1. La inclusión en la lista

  2. Lo habitual, cuando el Consejo de Seguridad impone sanciones a individuos relacionados con una amenaza a la paz o la seguridad internacionales, es que establezca un Comité, compuesto por los Estados miembros del propio Consejo de Seguridad, que se encargará de elaborar una lista de las personas afectadas por las medidas, y vigilará la efectiva aplicación de esas sanciones por todos los Estados. Así lo hizo...

To continue reading

Request your trial

VLEX uses login cookies to provide you with a better browsing experience. If you click on 'Accept' or continue browsing this site we consider that you accept our cookie policy. ACCEPT