La defensorías del pueblo como comunidad de prácticas: un contexto para las mejores prácticas administrativas

AutorSergio Cámara Arroyo
Páginas53-116

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El primer paso para el desarrollo de todo estudio sobre las mejores prácticas de una institución es, como ya hemos establecido en el anterior epígrafe, conocer su naturaleza. Antes de iniciar un estudio de las diferentes áreas e indicadores que pueden ser sometidos a un proceso de benchmarking, será necesario exponer, siquiera someramente, el objeto y límites del trabajo de las Defensorías.

A Breves notas sobre la naturaleza del Ombudsman iberoamericano

Como es bien conocido, la institución del Ombudsman surge de la necesidad de vigilar la actividad de los funcionarios y la Administración en general.

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La institución puede dar cumplimiento a esta objetivo principal mediante una serie de intervenciones, motivadas por iniciativa propia167. En este sentido, "no cabe duda que el Defensor del Pueblo debe ser considerado fundamentalmente como una institución al servicio del ciudadano y no como un instrumento de las Cortes Generales, es decir, como un garante de la seguridad jurídica de los ciudadanos en el marco del Estado social y democrático de Derecho"168.

Por estas razones, una de las principales características de la figura del Defensor del Pueblo es, sin lugar a dudas, su vinculación a los sistemas políticos democráticos169. El Ombudsman es una institución profundamente democrática170y, además, a su vez "supone un elemento insustituible de gobernabilidad democrática"171como garante del Estado de Derecho. Tal cuestión ha sido especialmente importante en América Latina, hasta el punto de que, como ha expuesto IRÁIZOZ LÓPEZ-ARROBA, "para comprender el alcance y significado de la instauración en la región de una figura con las características de las Defensorías del Pueblo es preciso entender a trazos generales el contexto político y social latinoamericano de las últimas décadas, y su significado en términos de derechos humanos y democracia"172. En este sentido, a la hora de estudiar las mejores prácticas de la Institución deberemos hacerlo desde la óptica y el contexto de la incidencia de esta institución en el proceso de democratización de América La-tina e Iberoamérica173.

Al respecto, ESCOBAR ROCA ha sintetizado las características comunes de las Defensorías de Iberoamérica, entre las que podemos mencionar174:

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  1. Unipersonalidad del órgano y su elección parlamentaria.

  2. Independencia del Parlamento tras la elección, así como de cualesquiera organismos públicos o privados.

  3. Su principal función en el ámbito iberoamericano es la protección de los derechos humanos175.

El mismo autor realiza una síntesis de los instrumentos utilizados para llevar a cabo los fines de control de la Administración y protección de los derechos humanos, a la vista de la práctica de las Defensorías iberoamericanas, como sigue176:

  1. Seguimiento de las Administraciones públicas en casos concretos.

  2. Recomendaciones de reformas normativas o de políticas públicas.

  3. Información, general o particular, sobre el alcance de los derechos de los ciudadanos y, en su caso, remisión de las quejas relativas a los mismos a las instancias competentes.

  4. Presentación de recursos en sede judicial.

  5. Participación en órganos, públicos o semipúblicos, consultivos o ejecutivos, relacionados con los derechos humanos.

  6. Animación de debates y campañas de capacitación, sensibilización, información y promoción de los derechos humanos.

  7. Transacción y mediación177en conflictos relacionados con los derechos humanos.

A su vez, desde una perspectiva práctica, la institución del Defensor del Pueblo ejerce sus funciones en diferentes áreas donde se focalizan las demandas sociales. Siguiendo la clasificación propuesta por CORCHETE MARTÍN, los sectores más relevantes de intervención del Ombudsman serían los siguientes178: área de Seguridad Social y acción social (v. gr., pensiones); área de consumo (v. gr., sanidad); área de medio ambiente (v. gr., espacios naturales); área de obras públicas y vivienda (v. gr., desahucios); a los que también podría añadirse: área de cultura y educación (v. gr., pueblos indígenas, patrimonio cultural); área penitenciaria (v. gr., derechos de los penados y presos); etc. Además de estos sectores de incidencia, la autora realiza una enumeración de los sectores de ins-

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pección más importantes para las Defensorías, que comprenden las siguientes áreas179: los menores de edad; la tercera edad; los enfermos mentales; a los que podríamos sumar otros colectivos como: las mujeres; los inmigrantes; las personas con discapacidad, etc.

Tales competencias llevan aparejadas una serie de instrumentos de actuación para la consecución de los objetivos de la Defensoría. Serán los mencionados procedimientos de actuación, enmarcados en estas competencias, los que, a grandes rasgos, compondrán nuestro objeto de estudio comparativo de las mejores prácticas. Ahí radica la importancia de su comprensión y delimitación inicial.

De lo anteriormente expuesto, cabe deducir que una de las características fundamentales de la institución, que se deriva de su lucha contra la "mala administración"180, es su atención, no solo a los derechos fundamentales de los ciudadanos que hayan sido vulnerados por la actuación de la misma, sino velar por el respeto y cumplimiento de los derechos humanos. En este sentido, como expresara JUAN E. MÉNDEZ, durante su etapa como Director Ejecutivo del Instituto Iberoamericano de Derechos Humanos (IIDH), "las Defensorías del Pueblo, Procuradurías, Comisionados y Comisiones Nacionales de Derechos Humanos de América Latina constituyen hoy uno de los principales agentes de defensa de los derechos humanos". De este modo, poco a poco en todo el ámbito iberoamericano, se ha ido consolidando la figura del Ombudsman "como controladores de la función administrativa y protectores de derechos humanos"181. En realidad, tal y como expone ESCOBAR ROCA, entre los criterios básicos de legitimidad de los sistemas políticos de los Estados iberoamericanos "el de los derechos humanos es más importante"182, entendido en un sentido sociológico o empírico.

Ambas características, proceso de legitimación democrática y protección de los derechos humanos, se unen a la figura del Ombudsman iberoamericano183 para conformar el marco de trabajo de un buen estudio de benchmarking de esta institución de defensa de los derechos humanos de los países miembros de la FIO. Es de vital importancia entender este ámbito, pues, como ha expresado algún autor, con acertado criterio, "el conocimiento y las experiencias sobre bue-

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nas prácticas no surgen tan sólo de la aplicación de lógicas racionales. También están vinculadas, son la expresión y pueden ser utilizadas bien o mal por las políticas y el poder. O, dicho de otro modo, la identificación, codificación y utilización de buenas prácticas en cualquier ámbito (...) comporta procesos sociopolíticos que intervienen en su construcción y uso"184. En este sentido, el concepto de mejores prácticas aplicado a las políticas públicas surge en un marco democrático. Al respecto, como exponen DE PABLOS PONS y GONZÁLEZ RAMÍREZ, "características asociadas a la evolución de los sistemas políticos actuales como son la apertura democrática, el control del gasto público, la competitivi- dad económica y la descentralización junto con la masificación y atención a la diversidad"185han supuesto un ambiente propicio para el estudio comparativo de las instituciones públicas mediante el uso del benchmarking, en principio, so- lamente utilizado en las empresas privadas. Pero, además, al tratarse el Ombudsman de una institución democrática y de control de la Administración, se impone una especial perspectiva en el trata- miento de las mejores prácticas. Al respecto, en el documento para la creación de una ficha de mejores prácticas de la OIDP, se expone la siguiente relación: "hablamos de buenas prácticas relativas a la participación ciudadana y a la de- mocracia participativa, nos estamos enfrentando a un reto de muy difícil reso- lución, debido a la insuficiencia de la reflexión y a la elaboración a nivel gene- ral sobre estas temáticas. Por otro lado, parece evidente que la detección, análisis y transferencia de mejores prácticas constituye una herramienta importante para la gestión públi- ca local y para el avance de las políticas de implementación de la democracia participativa. En la fase de globalización, integración mundial y desaparición de fronteras económicas en la que estamos inmersos, surge con fuerza la ten- dencia a impulsar y fortalecer el mundo local como mecanismo social de defen- sa del entorno inmediato y de garantía de la lucha por la mejora de las condi- ciones de vida de la ciudadanía.

La revalorización de lo local viene determinada, en gran manera, por su asunción como espacio privilegiado para la definición de nuevas formas de convivencia, de organización colectiva y social, de compromiso con la ciudadanía, de refuerzo de la democracia, de participación política plena y de realización de los deseos y logros del bienestar colectivo. En este contexto, el poder disponer de un catálogo de reglas que nos ayude a determinar qué es lo que podemos considerar mejores prácticas en participación ciudadana, supondrá, sin

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duda, un instrumento imprescindible para elaborar, implementar, contrastar y evaluar políticas"186.

B Límites a sus...

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