Gundo Lashu (Nuestra victoria). Programas de construcción de vías públicas en Sudáfrica basados en un uso intensivo de mano de obra

RESUMEN

Con más de un 25% de su población sin trabajo, la República de Sudáfrica se enfrenta a un desempleo rampante, combinado con un alto nivel de pobreza y la escasez de cualificaciones. En 2004 se presentó el Programa Ampliado de Obras Públicas, basado en la utilización intensiva de mano de obra, como parte de la estrategia del Gobierno sudafricano para atenuar la pobreza y brindar oportunidades de ingreso mediante el empleo temporal. Recibió la asistencia técnica de la OIT, que también ayuda al Gobierno sudafricano en el desarrollo y la formulación de políticas. Eleanor Momberg, periodista sudafricana, informa desde Johannesburgo.

 
CONTENIDO

Al recorrer las áreas rurales y pequeñas aldeas de la provincia de Limpopo, al norte de Sudáfrica, pueden apreciarse los beneficios obtenidos por las comunidades del trabajo de miles de personas, destinatarias de los programas de obras públicas basadas en el uso intensivo de mano de obra.

El Programa Ampliado de Obras Públicas (EPWP en sus siglas en inglés) del Gobierno sudafricano, aprobado por el Gabinete en noviembre de 2003, e implementado un año más tarde, contribuyó activamente a tal mejora mediante la promoción del crecimiento económico y el desarrollo sostenible, al generar oportunidades de trabajo temporal para los desempleados y, en particular, los trabajadores de escasa cualificación.

El objetivo de la primera fase del EPWP, que combinó las oportunidades de trabajo con la formación y el desarrollo de destrezas, consistía en facilitar la atenuación del desempleo mediante la generación, al menos, de un millón de tales oportunidades, que debían beneficiar hacia 2009, como mínimo, en un 40% de los casos, a mujeres, en un 30% a jóvenes, y en un 2%, a personas discapacitadas, Tal objetivo se alcanzó en 2008, y a la conclusión de la fase 1 del proyecto, en 2009, se habían generado 1,6 millones de oportunidades de trabajo.

Ese año tuvo lugar una Cumbre sobre Crecimiento y Desarrollo, que dio lugar a la asignación de 100.000 millones de rand para la creación de proyectos de obras públicas basados en el uso intensivo de mano de obra. Aunque la singularidad del programa sudafricano deriva de que, en la actualidad, se financia al 100% con cargo a fondos públicos y, por tanto, no depende de la generosidad de los donantes, se elaboró basándose en las lecciones extraídas de los programas facilitados por la OIT, como el exitoso programa Gundo Lashu (Nuestra Victoria) de construcción de carreteras provinciales, basado en el uso intensivo de mano de obra, y ejecutado en la provincia de Limpopo por la Agencia Provincial de Carreteras en 2001.

El Gobierno provincial, con la asistencia financiera inicial del Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido – Sudáfrica, y un equipo de asesores técnicos de la OIT, se asoció con los ayuntamientos para incorporar a diversos contratistas locales emergentes a los proyectos de mantenimiento y construcción de carreteras y puentes basados en el uso intensivo de mano de obra, y encaminados a rehabilitar las vías de grava de la provincia. Estos contratistas, formados por la OIT, emplearon a mano de obra local para llevar a cabo los proyectos, lo que dio lugar a que cada uno de estos trabajadores adquiriera una nueva destreza y obtuviera ingresos durante la vigencia del contrato, lo que redundó en la mejora no sólo de su vida, sino también de la de sus familias.

Ignatius Ariyo, Director Jefe del Sector de Infraestructuras del EPWP en el Departamento Nacional de Obras Públicas (NDPW), señaló que el objetivo del EPWP era elevar la intensidad en el uso de mano de obra de los proyectos de infraestructuras financiados por el Gobierno destinados a la mejora de vías rurales y municipales, conducciones municipales y desagües de aguas pluviales, para optimizar el acceso al agua y los servicios de higiene. La formación fue impartida por las autoridades estatales competentes en materia docente, mientras que el departamento se encargó de facilitar el acceso a la financiación a los contratistas en formación.

Se prevé la creación de millones de puestos de trabajo

“El EPWP ha cosechado un gran éxito. Confiamos en crear 4,5 millones de oportunidades de trabajo, o 2 millones de puestos a tiempo completo equivalente en 2014, durante la Fase 2, que se ha puesto en marcha este mismo año. En el primer trimestre, concluido en junio, se crearon 193.000 oportunidades de empleo, lo que equivale al 30% del objetivo de 642.000 previsto para el ejercicio financiero 2010/2011. Por tanto, avanzamos adecuadamente hacia la consecución de nuestro objetivo”, declaró Ariyo.

Añadió que los estudios pusieron de relieve que el equivalente a 100 jornadas de trabajo ejerce un efecto positivo en la vida de las personas.

“No es una solución perfecta al desempleo, pero es algo. Los programas de obras públicas con uso intensivo de mano de obra no generan puestos de trabajo permanentes. Son únicamente intervenciones para un determinado período, pero permiten que las personas adquieran las destrezas necesarias para acceder al mercado laboral formal, y contribuyen al crecimiento de la economía”.

La Sra. Mathabathe es la contratista en formación encargada de la instalación de aceras en la localidad de Mokopane, en la provincia de Limpopo. “Comencé empleando a 10 personas, pero ahora desde mayo tengo a 28 trabajando para mí”, comenta. “Mi vida ha mejorado, y también la de los trabajadores, porque ahora obtenemos un salario digno. Quiero convertirme en la mejor contratista de Limpopo cuando finalice mi período de aprendizaje”.

Su tutora en el proyecto, la Sra. Ramdela, completó su formación gracias a la OIT en Lesotho, trabajando primero en el proyecto Gundo Lashu, antes de pasar a ejercer como supervisora, jefa de obra y, actualmente, tutora.

“Les enseño a los contratistas y los trabajadores lo que tienen que hacer: apartarse y observar.

Después les aconsejo y asesoro, y les ayudo con los procesos de gestión financiera y de compras”, comenta la mujer que ahora desea convertirse en ingeniera de caminos.

El papel de la OIT

El Sr. Ariyo señaló que la OIT había contribuido de manera significativa al EPWP, al establecer estándares de referencia en el sector de las infraestructuras mediante la determinación de buenas prácticas, la elaboración de manuales docentes y la prestación de asistencia en materia de formación.

En Sudáfrica ejercen su labor ocho asesores técnicos de la OIT. Todos ellos son especialistas en métodos de empleo basados en la utilización intensiva de mano de obra. Prestan asistencia técnica y asesoramiento respecto a programas de inversión fundamentados en ese tipo de aplicación de la mano de obra, a escala nacional, provincial y municipal, y participan en la gestión general del EPWP. Además, coordinan diversas actividades en las provincias. “Contamos asimismo con dos especialistas que asesoran al Gobierno en materia de formulación y aplicación de políticas en la medida en que atañan al ámbito del empleo”, señaló el Sr. van Vuuren, Director de la oficina de la OIT en Pretoria.

El Sr. Kwaku Osei-Bonsu, especialista en inversiones basadas en el uso intensivo de mano de obra en el Equipo de trabajo decente de la OIT para África meridional y oriental, comentó que le gustaría asistir a la creación de una instalación docente en Sudáfrica similar a las existentes en Madagascar, Kenya, Tanzania, Uganda, Ghana y Etiopía. “La razón para establecer un centro de formación reglada es que permite disponer de formadores permanentes que ganan en experiencia a medida que imparten los programas de instrucción”, dijo.

La necesidad de transferir competencias

Un problema fundamental en Sudáfrica es la falta de capacidad, especialmente en el ámbito conocimientos técnicos y de de ingeniería dentro del departamento de obras públicas, lo que significa que, a menudo, el equipo técnico de la OIT ha de intervenir para llevar a cabo las tareas propias del departamento.

El Sr. Osei-Bonsu comenta que preferiría una situación en la que la OIT estuviera presente en Sudáfrica ejerciendo una función asesora, y en la que “sólo aportáramos nuestra experiencia y enriqueciéramos las cualificaciones de nuestros trabajadores”.

El Sr. van Vuuren se mostró de acuerdo, y añadió que la gestión de proyectos en Sudáfrica adoleció en ocasiones de ciertas deficiencias. “Es necesario que se transfieran competencias, para que los interesados puedan aprender a gestionar este tipo de proyecto”.

Para van Vuuren, es necesario que se transmita este tipo de destrezas al mercado, y su adquisición permanente dependerá de un liderazgo más sólido por parte del Gobierno y del énfasis sobre la manera de gestionar al personal internamente para crear un entorno en el que deseen permanecer en los puestos para los que eran necesarios.

El Sr. Osei-Bonsu señaló para concluir que: “aplaudo lo que ha hecho el Gobierno sudafricano. Es cierto, hay dificultades, pero no son insuperables. Pueden afrontarse si existe compromiso político e implicación de todos los interesados”.

La Unidad de Inversión Intensiva en Empleo de la OIT (EMP/INVEST) dirige las actividades en materia de formulación y aplicación de enfoques basados en el uso intensivo de mano de obra respecto a la inversión en infraestructuras. El EIIP asiste a gobiernos, organizaciones patronales y sindicales, entidades privadas y asociaciones comunitarias de todo el mundo en el fomento del contenido de empleo de las inversiones en infraestructuras, así como en la mejora del acceso de la población desfavorecida a bienes y servicios básicos. El EIIP desarrolla su labor en más de 70 países.

La OIT y los programas para la construcción de carreteras en Sudáfrica

Tras la labor de asesoramiento durante el proceso de desarrollo del NEP en 1994, la actividad del programa de la OIT en la práctica comenzó en Sudáfrica en 1996, dos años después de las primeras elecciones democráticas, con un programa de colaboración con las Universidades de Natal y Witwatersrand, encaminado a introducir el trabajo en carreteras basado en un uso intensivo de mano de obra, así como la investigación en esta materia, mediante la elaboración de nuevos planes de estudios y recursos docentes para estudios de licenciatura y posgrado.

En 1996 y 1997, el Departamento Nacional de Obras Públicas solicitó a la OIT que evaluara el Programa de Obras Públicas de Base Comunitaria, lo que dio lugar a que el Gobierno sudafricano reorientara el programa para abordar sus principales objetivos de atenuación de la pobreza, creación de empleo, fortalecimiento local y desarrollo de cualificaciones. Una evaluación posterior efectuada en 2001 permitió al Gobierno determinar el éxito del programa, así como su repercusión en la calidad de vida de personas previamente desfavorecidas.

De 1998 a 2000, la OIT prestó asistencia técnica al Departamento de Obras Públicas, y le asesoró en materia de políticas encaminadas a integrar las cuestiones de empleo en la provisión y mantenimiento de infraestructuras públicas.

Esta labor continúa hoy en día, así como el apoyo al Departamento Nacional de Obras Públicas, y al refuerzo de capacidades en el departamento de obras públicas de Limpopo.

Tras el éxito del 12º Seminario Regional para Profesionales Laborales llevado a cabo en Durbán en 2007, la OIT emprendió en Sudáfrica una misión de alto nivel para implementar el Pacto Mundial para el Empleo (PME). Se presentó un primer borrador en el que se identificaban prioridades como la creación de empleos verdes, y la maximización del efecto del desarrollo de infraestructuras sobre el empleo.

El EPWP se destaca y presenta como uno de de los tres países mostrados como escaparate en el reciente lanzamiento del programa denominado “Innovaciones en los Programas de Empleo Público (IPEP)” que se imparte en el Centro Internacional de Formación de la OIT en Turín. “Su capacidad para repercutir en la consecución de múltiples objetivos, como la generación de empleo, el apoyo a la obtención de ingresos, la creación de activos, y la protección social, así como respuesta ajustable a las distintas circunstancias, constituyen las virtudes esenciales de estos programas”, señala Mito Tsukamoto, experto principal de la OIT en políticas de empleo e inversión.

Entretanto, la política de utilización intensiva de mano de obra en la República de Sudáfrica se ha extendido más allá de los programas tradicionales de infraestructuras y construcción.

Los Programas de Obras Públicas (POP) y los Regímenes de Garantía del Empleo (RGE), señaló la Dra. Philip, que dirigió un proceso estratégico en materia de desigualdad y marginación económica para la Presidencia sudafricana este mismo año, se “vincularon estrechamente a las “obras” de infraestructura y construcción en general, pero esto ha cambiado, y existen ejemplos de actividades basadas en el uso intensivo de mano de obra en el sector social, los servicios medioambientales, y diversos programas multisectoriales de base comunitaria”.