Programas de pensiones, empleo y familia

• Author: Martha Miranda, Nelly Aguilera y Gabriel Martínez
• Pages: 23-43

BIENESTAR Y POLÍTICA SOCIAL

VOL. 9 NÚM. 1, pág. 23-43

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PROGRAMAS DE PENSIONES, EMPLEO Y FAMILIA

Martha Miranda

Conferencia Interamericana de Seguridad Social

martha.miranda@ciss.org.mx

Nelly Aguilera

Conferencia Interamericana de Seguridad Social

nelly.aguilera@ciss.org.mx

Gabriel Martínez

Conferencia Interamericana de Seguridad Social

gabriel.martinez@ciss.org.mx

Resumen

os programas de pensiones, empleo y familia constituyen tres de las cuatro grandes categorías

de la política social (la cuarta siendo los de salud). En este artículo se analizan opciones

para su diseño dentro de un marco de universalidad de la seguridad social en México. Si bien

estos programas tienen componentes de beneficios monetarios centrales, también requieren de

estrategias sólidas y específicas a cada uno de ellos en materia de regulación de proveedores,

marco fiscal e interacción con otros programas e instituciones. Los programas de empleo requieren

de un diseño sin costuras con el sistema educativo y con los programas de capacitación de

empresas, y se requiere instituir un seguro de desempleo. La categoría de programas de familia

incluyen a los principales para combatir la pobreza extrema, los cuales deben ser incorporados

de manera tal que sirvan de vehículo para que los beneficiarios se integren al flujo principal de

la sociedad. También, los programas de familia son la clave para resolver los retos especiales

de las mujeres trabajadoras, para lograr la integración de los discapacitados al mercado de

trabajo, para adoptar una política amplia de desarrollo de niños pequeños y para comenzar a

atender el problema creciente de cuidados de largo plazo de personas con discapacidad.

Finalmente, en la categoría de pensiones se requiere de una plataforma para articular aspectos

fiscales, soluciones de servicio y la multiplicidad de programas para el envejecimiento y la

invalidez que existen y que seguirán surgiendo en el país.

Palabras Clave: Pensiones, pobreza extrema, asignaciones familiares, seguro de desempleo, programas de

empleo, invalidez, riesgos de trabajo.

Clasificación JEL: I38, J08, O15, O54.

L

P

Introducción

ara lograr el buen funcionamiento del sistema de protección social se debe considerar la

realidad de un mercado laboral que tiene una alta proporción de trabajo informal y familias en

situación de pobreza, situación que ha impedido que la seguridad social se convierta en una

opción general. Avanzar hacia una seguridad social para todos requiere de una arquitectura del

sistema de contribuciones y beneficios capaz de acomodar esa diversidad social. En este ensayo

se examinan los programas que se agrupan bajo las categorías de Familia, Pensiones y Empleo,

mientras que el tema de salud se analiza en un artículo aparte.

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PROGRAMAS DE PENSIONES, EMPLEO Y FAMILIA

Una referencia para esta discusión es la expresión de “piso social” que acordó la 101ª

Conferencia Mundial de Trabajo en 2012, misma que se resume de la siguiente manera:

•Todos los residentes tienen la protección financiera necesaria para tener acceso a un

conjunto definido a nivel nacional de servicios de salud esenciales, incluida la salud materna.

•Todos los niños disfrutan de seguridad de los ingresos, al menos en un nivel mínimo

definido a nivel nacional, a través de beneficios de familia en efectivo o en especie, destinadas

a facilitar el acceso a la nutrición, la educación y la atención.

•Todos los residentes en edad activa que no tienen capacidad de obtener ingresos

suficientes en el mercado laboral disfrutan de seguridad de ingresos mínimos a través de la

asistencia social, las prestaciones por maternidad, otros esquemas de transferencia social en

efectivo o en especie o a través de programas de empleo público.

•Todos los residentes de edad avanzada o con una discapacidad que les impide realizar

una actividad remuneradora disfrutan de seguridad de los ingresos al menos a un nivel

mínimo definido a nivel nacional, a través de beneficios en efectivo o en especie de vejez e

invalidez.

Esta expresión de la comunidad internacional resume un conocimiento y experiencia de

décadas. No es apropiado verla como una regla o un acuerdo rígido, sino como una visión estratégica

que es factible para el país. Para examinar los programas de Empleo, Familia y Pensiones en forma

congruente continuamos utilizando el marco de tres estratos de protección que en un diseño

adecuado están integrados funcionalmente: i) un primer estrato, que otorga un piso mínimo de

bienestar compuesto por programas garantizados por el gobierno federal; ii) un segundo estrato

que otorga beneficios para aquellas personas que contribuyan a la seguridad social obligatoria; y,

iii) un tercer estrato que acomoda el esfuerzo voluntario para incrementar los beneficios del primer

y segundo estrato.

En vista del carácter voluntario del tercer estrato, su financiamiento es predominantemente

privado. En cambio, las garantías asociadas al primer estrato determinan su carácter eminentemente

público. Los programas de segundo estrato pueden tener mezclas variadas de financiamiento

público o privado, pero siempre tienen carácter de obligatorios y otorgan beneficios en función de

las contribuciones (por lo cual tienen implícita una tasa de retorno y dan más beneficios a quienes

contribuyen más). En la definición de programas de beneficio monetario debe considerarse como

principal el apoyo fiscal vía deducciones (directas a trabajadores o vía la empresa) y otras

regulaciones que apoyan la articulación de los programas. Un ejemplo claro es el ahorro voluntario

para el retiro en el que el Estado subsidia el impuesto sobre la renta. Otro caso que debe ganar gran

importancia es el gasto de las empresas en capacitación y educación, que también debe integrar

elementos de los programas de empleo, del código fiscal, y de programas de familia (por ejemplo,

para apoyar la educación de madres trabajadoras).

La clasificación de los programas por estrato busca ser evolutiva y flexible. Es evolutiva en

el sentido de que un programa puede ser contributivo pero puede contener también un componente

no contributivo. Es decir, puede ser común que una misma institución administre programas de

primer y segundo estrato, e inclusive de tercer estrato. Así pues, el principal objetivo del Estado no

es elegir entre un sistema público o privado sino determinar cuál es la mejor mezcla de contribuciones