Procesos presupuestarios transparentes

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  1. El proceso presupuestario y la información presentada en la documentación presupuestaria son fundamentales para la transparencia fiscal. Casi sin excepción, el presupuesto anual es el principal instrumento del que dispone el gobierno para fijar la política fiscal. Es la oportunidad que tiene el gobierno para presentar sus propuestas de gasto y los medios de financiamiento, en un contexto en que se declaran las intenciones en materia de políticas. Junto con el conjunto formal de asignaciones de gasto por partida organizadas por unidad administrativa, que constituye la información básica que el Poder Legislativo necesita para examinar y aprobar el gasto, el gobierno usa el presupuesto para exponer en detalle sus propuestas de recaudación de ingresos y endeudamiento, dentro de un marco histórico, y para explicar cómo las propuestas contribuirán al logro de sus objetivos.

  2. La información proporcionada en el momento de elaborar el presupuesto anual deberá abarcar todas las actividades fiscales, independientemente del acuerdo institucional que las ampare. Solo si se incluyen en la presentación del presupuesto componentes tales como fondos extrapresupuestarios, actividades cuasifiscales y gastos tributarios es posible analizar cabalmente la medida en que los recursos públicos se asignan en virtud de los objetivos de política y los programas anunciados. Asimismo, la información sobre la elaboración y ejecución de los presupuestos debe ser de fácil acceso y debe incluir la función que cumplen documentos como las circulares presupuestarias. En el capítulo III se describe con más detalle el tipo de información necesaria para la transparencia fiscal, como por ejemplo las presentaciones funcionales y económicas; en este capítulo se mencionará en forma selectiva.

  3. Los principios y las prácticas esbozados en este capítulo se describen principalmente en el contexto del gobierno central, pero tienen una aplicación paralela a escala de los gobiernos subnacionales con facultades impositivas y responsabilidades sobre el ejercicio del gasto, que son destino o fuente de las transferencias del gobierno central y que pueden tener capacidad de endeudamiento. Las consideraciones de transparencia atañen tanto a la necesidad de proporcionar suficiente información al gobierno central paraPage 42 que cumpla sus funciones de determinar la política fiscal y macroeconómica y de evaluar las repercusiones en su propio presupuesto y en el resto del sector público para garantizar su responsabilización ante el público. En tal sentido, los suministros de información documentados en el capítulo III son aplicables también en gran medida a los gobiernos subnacionales.

  4. Los principios y las prácticas sobre la transparencia del proceso presupuestario guardan relación con la elaboración, documentación y presentación del presupuesto, así como con los procedimientos de ejecución presupuestaria, declaración fiscal y auditoría. Muchas de las prácticas óptimas de la OCDE sobre transparencia presupuestaria (Best Practices for Budget Transparency) son particularmente aplicables a este pilar del Código, y en el presente documento se hace referencia a ellas cuando superan en buena medida las buenas prácticas aquí descritas54.

Proceso de elaboración del presupuesto

2.1 La elaboración del presupuesto deberá respetar un calendario establecido y regirse por objetivos de política macroeconómica y fiscal claramente definidos.

  1. El Código comprende buenas prácticas relacionadas con 1) el calendario del presupuesto; 2) el marco presupuestario a mediano plazo; 3) nuevas medidas; 4) sostenibilidad fiscal y riesgos fiscales; y 5) coordinación de actividades presupuestarias y extrapresupuestarias.

  2. Los requisitos básicos de este principio tienen por objeto garantizar lo siguiente:

* La presentación al Poder Legislativo de propuestas presupuestarias realistas conforme a un cronograma establecido.

* La explicación clara de los costos y los efectos probables de las nuevas medidas relacionadas con el gasto y el ingreso.

* Un marco fiscal coherente de carácter plurianual, basado en supuestos económicos realistas.

Calendario del presupuesto

2.1.1 Deberá especificarse y cumplirse un calendario para el presupuesto. Al Poder Legislativo deberá concedérsele un plazo adecuado para la consideración del proyecto de presupuesto.

  1. Una característica importante de un proceso transparente de elaboración del presupuesto es la disponibilidad de datos fiables y un calendario público, además de los procedimientos conexos rigurosamente seguidos por el Poder Ejecutivo. Esto ayuda a garantizar un acceso equitativo y completo al proceso presupuestario. No obstante, estas disposiciones no le niegan al Poder Ejecutivo el espacio para deliberar cuidadosamente y decidir antes de exponer a la consideración del Legislativo y el público el detalle completo delPage 43 presupuesto propuesto. Esto reviste particular importancia en el caso de las modificaciones de la política tributaria. Pero debe ser previsible el momento en que el Ejecutivo hace públicas sus propuestas, ya sea para consulta o en una versión preliminar o definitiva. Lo normal es que el proyecto de presupuesto se haga público cuando el Ejecutivo somete su presupuesto al Poder Legislativo para su aprobación.

  2. Las directrices de la OCDE sobre prácticas óptimas recomiendan que se presente al Poder Legislativo un informe preliminar del presupuesto y que se publique a más tardar un mes antes de la presentación del presupuesto anual. En el informe deben indicarse las intenciones económicas y fiscales del gobierno a mediano plazo y destacarse el ingreso total, el gasto, el déficit o el superávit y la deuda55. Este informe puede ser útil para facilitar el debate público y legislativo sobre la estrategia y los objetivos generales de política fiscal.

  3. Una vez que el proyecto de presupuesto haya sido presentado en forma oficial, el alcance de las modificaciones que puede introducir el Legislativo varía según el tipo de sistema político. Sin embargo, como regla general, las propuestas detalladas de presupuesto deben presentarse al Legislativo con tiempo suficiente para permitir su cuidadosa deliberación, incluso en las comisiones y subcomisiones de rigor, antes de que se fije cualquier plazo legal para la adopción de la legislación necesaria. Las directrices de la OCDE sobre prácticas óptimas recomiendan que se presente un proyecto de presupuesto al Legislativo por lo menos tres meses antes del comienzo del ejercicio, y que se apruebe el presupuesto antes de iniciarse el ejercicio56. En los casos en que intervienen los gobiernos subnacionales, los calendarios de elaboración del presupuesto de los gobiernos subnacionales han de prever un período adecuado para las consultas a nivel local y para el suministro puntual de la información necesaria para el proceso presupuestario del gobierno central.

Marco presupuestario a mediano plazo

2.1.2 El presupuesto anual deberá ser realista, y deberá elaborarse y presentarse en un marco integral de política macroeconómica y fiscal a mediano plazo. Las metas fiscales y las normas fiscales deberán enunciarse y explicarse claramente.

  1. La elaboración del presupuesto tiene una perspectiva anual, pero es importante enmarcarla dentro de los objetivos generales y la sostenibilidad de la política fiscal a largo plazo. Como mínimo, en la documentación del presupuesto debería enunciarse la manera en que el presupuesto anual ayudará a cumplir los objetivos generales del gobierno con respecto a las finanzas del sector público y las metas a más largo plazo en materia de déficit y de deuda. Tales declaraciones son más útiles si incluyen detalles cuantitativos sobre las finanzas del gobierno o del sector público y las perspectivas fiscales a más largo plazo. En general, dicha información debe proporcionarse en un documento de antecedentes que forme parte de la documentación del presupuesto57.

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Recuadro 7. Pronósticos de ingresos

Existen cuatro métodos principales para pronosticar los ingresos.

Tasa efectiva. De acuerdo con este método, el pronóstico de cada impuesto se realiza multiplicando un pronóstico de la base tributaria por la tasa tributaria efectiva correspondiente. La tasa tributaria efectiva se calcula dividiendo los impuestos recaudados en el último período disponible por la base tributaria estimada. A efectos de transparencia, es necesario dar a conocer la forma en que se calcula la tasa efectiva, los supuestos económicos en que se basa el pronóstico de la base tributaria y todo ajuste que se efectúe para reflejar cualquiera de los mencionados cambios.

Elasticidad. Con este enfoque se establece una relación empírica estable entre el crecimiento del ingreso correspondiente a cada impuesto y el crecimiento de la correspondiente base tributaria, que se especifica como una elasticidad. El crecimiento del ingreso luego se...

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