La problemática coordinación de la ayuda humanitaria de la Unión Europea
| Author | Carmela Pérez Bernárdez |
| Position | Profesora Contratada Doctora de la Universidad de Granada, Departamento de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Granada, carmelapb@ugr.es |
| Pages | 1-35 |
www.reei.org
DOI: 10.17103/reei.30.05
LA PROBLEMÁTICA COORDINACIÓN DE LA AYUDA
HUMANITARIA DE LA UNIÓN EUROPEA
THE COMPLEX COORDINATION OF THE EUROPEAN
UNION HUMANITARIAN AID
Carmela Pérez Bernárdez
*
S
UMARIO
:
I.
I
NTRODUCCIÓN
II.
H
ACIA EL FUNDAMENTO JURÍDICO EXPRESO ET
ALTER
III.
L
A COMPLEJA RELACIÓN DE LA AYUDA HUMANITARIA CON OTRAS
ACCIONES DE LA
UE
IV.
R
EFLEXIONES FINALES
RESUMEN: El objetivo de este trabajo consiste en realizar una aproximación a la coordinación de las
acciones de la Unión Europea en el ámbito de la ayuda humanitaria desde u na perspectiva principalmente
jurídico-internacional y práctica. Entre los factores que j ustifican esta investigación se encuentran: el
aumento de las necesidades humanitarias causadas por catástr ofes naturales o humanas y las limitaciones
de lo s recursos necesarios para hacerles frente, unido al hecho de que la UE, a través de ECHO, y sus
Estados miembros se han convertido en los principales donantes mundiales de ayuda humanitaria. En este
contexto nos centramos en la coordinación de los numerosos sujetos y actores involucrados (Estados,
organismos internacionales de Naciones Unidas y ONGs), así como en la compleja interacción de esta
ayuda con otras accione s y políticas desarrolladas po r la UE con finalidades conectadas en las mismas
áreas geográficas, entre ellas, el mecanismo de p rotección civil europeo, la coop eración al desarrollo, los
instrumentos de estabilidad y los crecientes recursos militares y de la defensa civil en el marco de la
política exterior y de seguridad común. Esta conjunción de acciones de naturaleza diversa difumina en la
práctica la obligación jurídica de aplicar los principios de D erecho internacional humanitario.
ABSTRACT: The aim of this paper is to make an approach to the coordination of the European Union’s
operations in the field of humanitarian aid, mainly fro m an international legal and practical perspective.
The factors that justify the choice of this research are th e increased in humanitarian needs caused by
natural or man-made disasters and th e limitations of resources to address them, together with the fact
that the EU, through ECHO, and Member States have become the world's leading donors of
humanitarian aid. Within this framework, we focus o n the coordination of the differen t international
subjects and actors (States, UN agencies and NGOs), as well as on the complex interaction of this aid
with other actions and policies develop ed by the EU with link purposes in the same geographical areas,
including the European civil protection mechanism, the development to cooperation, stability instruments
and increased military and civil defense capacities in the context of the common foreign and security
policy. This combination of various actio ns blurs the legal commitment to implement the humanitarian
principles of international law.
PALABRAS CLAVES: Ayuda humanitaria, Unión Europea, ECHO, Naciones Unidas, ONG, p rotección
civil, cooperación al desarrollo, recursos militares y de la defensa civil.
KEY WORDS: Humanitarian Aid, European Union, ECHO, United Nations, NGOs, civil protection,
development to cooperation, military and civil defence.
Fecha d e recepción del original: 15 de octubre de 2015. Fecha de aceptación de la versión final: 5 de
diciembre de 2015
*
Pr ofesora Contratada Doctora de la Universidad d e Granada, Departamento de Derecho Internacional
Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Granada , carmelapb@ugr.es
[30]
R
EVISTA
E
LECTRÓNICA DE
E
STUDIOS
I
NTERNACIONALES
(2015)
- 2 -
DOI: 10.17103/reei.30.05
I.
I
NTRODUCCIÓN
La ayuda humanitaria, como política solidaria esencial motivada por necesidades
imperiosas de socorro en distintas zonas de nuestro planeta, necesita de la coordinación
de distintos sujetos. La pobreza, unida a la falta de preparación ante fenómenos
naturales adversos, agravada por la degradación medioambiental, y los sempiternos
conflictos armados llevan a una puesta en acción cada vez más frecuente de la ayuda
humanitaria a través de un conjunto de entidades que se caracteriza por su número
elevado y heterogeneidad
1
. En el seno del cuadro de protagonistas encargados de
dispensar dicha ayuda se encuentran sujetos de Derecho Internacional, como los Estados
y las organizaciones internacionales, y otros actores que desarrollan un papel de gran
relevancia en este ámbito, como las organizaciones no gubernamentales (ONGs).
Dentro de este grupo tan amplio y estructuralmente diverso, destaca la Unión Europea
(UE) que, junto a sus 28 Estados miembros, se ha convertido en el mayor donante
universal de ayuda humanitaria, actuando a través de su instrumento esencial, ECHO,
como Dirección General (DG) de la Comisión Europea dedicada a la ayuda humanitaria
y, más recientemente también, a la protección civil
2
.
La actuación de la UE en este ámbito no hubiera alcanzado la madurez actual de no
haberse vinculado con otros actores pertenecientes al rico elenco de ONG, como
Médicos sin Fronteras, Intermón OXFAM, CARITAS, la singular VOICE
3
o el
destacado Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), así como otros organismos
vinculados a Naciones Unidas. Dentro de esta última categoría destaca la OCHA, con
cometidos claves en la materia, como Oficina para la Coordinación de Asuntos
Humanitarios de las Naciones Unidas, pero también con el Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la Organización Mundial de la Salud
(OMS), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) o el Fondo de las Naciones Unidas
1
En 2014 se produjeron 290 catástrofes naturales, que afectaron a más de 100 millones de personas,
aumentándose el número de emergencias humanitarias d e origen humano al nivel más alto , como
consecuencia de conflictos armados y ataques contra la población civil en Siria, Sudán del Sur, la
República Centroafricana e I rak. La situación en el este de Ucrania y el brote del ébola destacaron,
asimismo, por su virulencia e se año. En 2013 el número de catástrofes naturales de distinta magnitud fue
de 356, en 20 12 fue de 310, afectando a 99 millones de personas en todo el mundo y causando el
fallecimiento de más de 20.000. Cfr. datos estadísticos del Centro de In vestigación sobre Epidemiología
de las Catástrofes (CRED) y la O ficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de
Catástrofe, www.cred.be y www.unisdr.org (Todas las direcciones de internet citadas en este trabajo han
sido comprobadas a 1 de octubre de 2015).
2
ECHO corresponde a las siglas en lengua inglesa de European Commission Humanitarian Office.
Ya en el periodo anterior relativo a las Perspectivas Financieras de la UE para el periodo 2 007-2013, la
UE –gracias al trabajo exclusivamente de ECHO, sin los Estado s miembros de la Unión- aparecía como el
mayor donante mundial de ayuda humanitaria; vid. GFE CONSULTING WORLWIDE, Evaluation of the
European Commission’s Directorate General for Humanitarian Aid (DG ECHO) 2000 -2005, prepared for
ECHO, 23 June 2006, p. 2; Informe Anual sob re las políticas de protección civil y ayuda human itaria de
la Unión Europea y su aplicación en 2014, COM(2015) 406 final, Informe de la Comisión al Parlamento
Europeo y al Consejo, Bruselas 21.8.2015, p. 20; ídem. Informe Anual para 2013, COM(2014) 537 final,
Bruselas, 28.8.2014, p. 19.
3
VOICE corr esponde a sus siglas en inglés Voluntary Organisations in Cooperation in Emergencies. Se
trata de una ONG paraguas que acoge en su red a distintas ONG humanitarias, actuando co mo
interlocutora privilegiada con la Unión Europea. Pueden consultarse sus informes en www.ngovoice.org
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para la Infancia (UNICEF, en sus siglas en lengua inglesa). Gracias a esta red extensa la
UE y sus Estados miembros han hecho frente a las necesidades de una parte importante
–si bien desafortunadamente insuficiente- de personas afectadas por catástrofes
naturales y de origen humano, con una cantidad superior a la mitad de la financiación
mundial. Constituye, empero, una ayuda humanitaria que, pese a haberse mantenido
estable durante el periodo 2007-2013, mientras la crisis económica y financiera en
distintos Estados miembros de la UE la azotaba, no ha podido responder al aumento de
las necesidades globales de ayuda humanitaria
4
.
El hecho de que la UE en sentido amplio se haya consolido como donante universal
líder de ayuda humanitaria ha sido posible gracias una interacción compleja de
entidades, poniendo de relieve uno de los desafíos principales de los que pende el éxito
de una acción humanitaria, esto es, la coordinación efectiva de los sujetos y actores
involucrados en dispensarla, en un marco absolutamente condicionado por el factor
temporal. Así, la necesidad perentoria de realizar acomodos diversos en las acciones de
ayuda entre actores resulta esencial para hacer más efectivos los actos tendentes a
prevenir y aliviar el sufrimiento de las víctimas, “garantizar su subsistencia, proteger sus
derechos y defender su dignidad, así como, a veces, a frenar el proceso de
desestructuración socioeconómica de la comunidad y prepararlas ante desastres
naturales”
5
.
La proliferación de actores de la que hemos dado cuenta en esta parte introductoria del
trabajo constituye un factor que afecta a la denominada crisis humanitarista. No resulta
extraño que la coordinación entre todos ellos se haya convertido en su piedra de toque,
de la que va a depender, en gran medida, la eficacia de la ayuda humanitaria
6
. También
4
La asistencia de emergencia prestad a por la UE a través de sus instrumentos de ayuda humanitaria y
protección civil alcanzó una financiación tota l en 2014 de 1273 millones de Euros en créditos de
compromiso, una c antidad inferior en 80 millones a la de 2 013. Sin embargo la ejecució n presupuestaria
en 2014, cubriendo gastos derivados de la ejecución de compro misos contratados durante ese ejercicio y
resultante de obligaciones pendientes de años anteriores en términos de créditos de pago, alcanzó niveles
muy altos sin precedentes, recibiendo la DG ECHO una inyección adicional de 246 millones de Euros.
Vid. Informes Anuales sobre la s políticas de protección civil y ayuda humanitaria de la Unión Europea y
su aplicación en 2014 y 2013, op. cit, p. 3, (citada en nota 2). Cfr. los datos evolutivos de ayuda
humanitaria de la Unión Europea y otros donantes estatales a través del Glo bal Humanitarian Assistance
Report 2015, p. 30 en http://www.globalhumanitarianassistance.org. La crisis financiera ha tenido un
impacto importante en ciertos países de la UE considerados como donantes consolidados. Así,
comparando los datos justo antes de su inicio (2008) con 2012, encontramos unas reducciones muy
considerables, por ejemplo, en Gr ecia (-98%), Italia (-81%), Portugal (-78%), Irlanda (-56%) y España (-
54%). Dichas reducciones sólo pudieron compensarse parcialmente con partidas presupuestarias estatales
de Alemania, S uecia o Bélgica que, por el contrario, aumentaron. Cfr. Datos del Financial Tracking
Services (FTS-OCHA) en https://fts.unocha.org/
5
ABRISKET A, J. y PÉREZ DE ARMIÑO, K., Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al
desarrollo, Icaria, Barcelona, 2001, en http://dicc.hegoa.efaber.net/.
6
Lo que fue tiempo atrás un territorio privativo de ONG especializadas y del Comité Internacional de la
Cruz Roja (CICR), fue engrosándose a partir de los noventa por el creciente “activismo humanitario” de
la ONU, a través de los Estados, de otras organizaciones internacionales, así como de u na mayor
capacidad y número de ONG competentes en este ámbito. Vid. SANAHUJA, J.A., Guerras, desastres y
ayuda de emergencia. El nuevo humanitarismo internacional y la respuesta española, Intermón Oxfam,
Barcelona, 2002, p. 48; REY, F, THIEUX, L., NÚÑEZ VIL LAVERDE, J.A., Fuerzas Armadas y Acción
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