Problemas de la noción de sucesión de Estados

Autor:Tatsiana Ushakova
Cargo del Autor:Profesora Colaboradora de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Alcalá
Páginas:3-17

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1. Origen del término “sucesión”

En los estudios jurídicos, se ha convertido en una costumbre iniciar el análisis del problema de la sucesión apuntando su particular complejidad y carácter contradictorio5. Una de las razones por las que esta institución del Derecho internacional se considera como la más conflictiva, reside en sus orígenes. El concepto de sucesión, en el sentido de sustitución de un sujeto por otro en sus derechos y obligaciones, proviene del Derecho romano, según el cual “el heredero ocupa el lugar de la persona del difunto y entra en su veste legal”6. Plasmada en los distintos sistemas jurídicos de Derecho interno7, la sucesión exige dos condiciones: la muerte del de cujus y la existencia de una relación jurídicamente protegida entre éste y el heredero legal8.

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Desde H. Grocio9 y hasta F. de Maritens y F. Despagnet10, los investigadores del Derecho internacional acogieron esta idea del Derecho privado e introdujeron en el ámbito público los principios y las reglas derivadas del Corpus Juris Civilis11. Así, según H. Lauterpacht, el problema de la sucesión como un problema jurídico es idéntico en el Derecho privado y en el Derecho internacional. El hecho fundamental es que, en ambos casos, tiene lugar tanto la sustitución como la continuación de los derechos y las obligaciones, y, en consecuencia, si el sujeto de Derecho deja de existir, no se altera la estabilidad jurídica ni se pierden los derechos adquiridos12. Esta compleja afinidad supone un paralelismo entre los sujetos –personas físicas y Estados–, entre los supuestos mortis causa del causahabiente y de la desaparición del Estado predecesor, y entre las relaciones jurídicas correspondientes. En las tres analogías apuntadas –subjetiva, causal y relacional–, residen las controversias de la teoría, de la codificación y de la práctica de Estados en el ámbito internacional de la sucesión.

Cuando surge la sucesión privada, un sujeto de derecho desaparece, a la vez, en sus manifestaciones física y jurídica, y se plantea la cuestión de saber a qué otro sujeto pasarán sus derechos y obligaciones. En cambio, cuando tiene lugar la sucesión de Estados, un Estado desaparece como entidad jurídica, pero sus componentes “físicos” –el territorio y la población– sufren, tan sólo, una reorganización o una modificación13. De este modo, si la muerte del de cujus es una condición sine qua non para la sucesión en la esfera privada, la desaparición del Estado predecesor no lo es siempre en la esfera internacional14. La modificación o “metamorfosis” de Estados entraña unos problemas jurídicos realmente “kafkianos”15. Por lo tanto, al aceptar el término “sucesión” para los derechos y obli-Page 5gaciones propiamente internacionales entre los sujetos de Derecho internacional, es importante tener en cuenta su carácter “metafórico”16 y, asimismo, el peligro que conlleva su aplicación rígida.

2. Distinción entre la sucesión de Estados, de gobiernos y de Organizaciones internacionales

Una vez aceptada la idea de la sucesión como “metáfora útil”, surgen los problemas que plantea la analogía entre la sucesión de distintos sujetos de Derecho internacional. Es otro de los puntos críticos a que se expone el término. De hecho, en el ámbito internacionalista, el término “sucesión” puede aplicarse a los gobiernos, a los Estados y a las Organizaciones internacionales.

Por lo que se refiere a la sucesión de gobiernos, D.P. O’Connell cuestionó, con razón, la utilidad de la distinción analítica entre la sucesión de Estados y la sucesión de gobiernos17. En el Derecho internacional contemporáneo, se aplica un principio general según el cual cada nuevo gobierno debe asumir los derechos y obligaciones del gobierno anterior. En todo caso, es el Estado el titular de los derechos y obligaciones; el gobierno es un órgano estatal, y el cambio de gobierno no afecta a los derechos y obligaciones del Estado18.

La sucesión de Organizaciones internacionales ofrece mayores dificultades para su consideración en un marco institucional común con la sucesión de Estados19. Es cierto que, en el fenómeno de la sucesión de Organizaciones internacionales, la voluntad de los Estados aparece como un factor relevante, pero a la vez superable. En su actividad, estos entes gozan de un núcleo propio, más o menos amplio, de competencias. A diferencia de los Estados “sujetos territoriales”, las Organizaciones internacionales se conciben como “sujetos funcionales”. Dada la distinta naturaleza de estos dos sujetos de Derecho internacional, la competencia podría convertirse en un elemento determinante en la descripción del fenómeno. Bajo este ángulo, la “sucesión de Estados” pasaría a ser la “susti-Page 6tución de competencias”, noción que englobaría los actos, relaciones y situaciones jurídicas que derivan del ejercicio de dichas competencias. Ahora bien, pese a estas sugerencias justificadas, debe reconocerse que el término “sucesión” ha adquirido una estabilidad tanto en la doctrina como en la práctica internacional.

3. Dualidad de la noción de sucesión de Estados
3.1. Planteamiento general

En este camino de delimitación paulatina del objeto de la investigación, debemos tratar ahora el concepto de la sucesión de Estados. Desde los orígenes del Derecho internacional, prácticamente todos los especialistas de reconocido prestigio se han ocupado del problema. Es difícil encontrar otra institución del Derecho internacional con tal multitud de teorías, influidas por acontecimientos de etapas histórico-políticas muy diferentes, y seguidas por las elaboraciones del proceso codificador. Parece oportuno referirse, de manera esquemática, a algunas de ellas.

En la primera mitad del siglo XX, H. Kelsen señaló la existencia de dos fenómenos distintos en el marco del concepto: la sucesión que consiste en la modificación territorial de un Estado, y la sucesión que se produce inmediatamente después de la modificación latente20, a saber, el paso de los derechos y obligaciones de un sujeto a otro. Dependiendo de la visión “dualista” o “monista” del concepto, y del contenido de cada parte o de una sola del mismo, se construyeron diversos modelos sucesorios apoyados, en mayor o menor grado, por la práctica internacional, indudablemente un elemento constitutivo de cualquier construcción dogmática.

Los representantes de la doctrina anglosajona adoptaron la visión “dualista”, calificando a menudo las partes correspondientes del concepto de sucesión como succession in fact y succession in law21. Así pues, sólo la segunda parte o “sucesión de derecho”, referida a la posible transferencia de los derechos y obligacio-Page 7nes de Estado, se comprendía como sucesión en el sentido estricto del término. Llegando a los extremos de esta línea de razonamiento, puede imaginarse una situación hipotética en la que la sucesión en los derechos y obligaciones se deba a un acuerdo previo entre los Estados y, en consecuencia, se produzca sin una modificación territorial22.

Al contrario, en su primer estudio, D.P. O’Connell limita el significado del término “sucesión” a la “situación de hecho” que se produce cuando un Estado es sustituido por otro en su soberanía sobre un territorio determinado23. En el mismo sentido, I. Brownlie sostiene que la frase “sucesión de Estados” se emplea para describir una esfera o una fuente del problema y que, de ningún modo, enuncia algún principio o presunción de transmisión de los derechos y obligaciones de Estado24. Dentro de esta corriente teórica, las nociones de “Estado sucesor” y “Estado predecesor” se han utilizado para describir una transformación territorial, incluso en los supuestos carentes de sucesión jurídica alguna25.

3.2. Transformaciones territoriales

El presente estudio parte de la premisa general, respaldada por la práctica internacional y compartida por la doctrina mayoritaria, de que el problema de la sucesión de Estados se plantea en relación con las transformaciones territoriales26. De esta forma, en el tema ha venido a incidir la evolución doctrinal sobre la naturaleza del territorio de un Estado.

En la época de la formación del Derecho internacional clásico (los siglos XV-XVI), se consideraba que, al descubrir nuevas tierras, el conquistador extendía el poder de su soberano sobre estos territorios27. Hasta mediados del sigloPage 8 XX, el Derecho internacional admitía la sumisión de los pueblos por los “pueblos civilizados” y la conquista de los territorios por debellatio. En ese período, la anexión –como proceso por medio del cual un Estado adquiere la soberanía sobre una parte o la totalidad del territorio de otro Estado, con o sin consentimiento del último, y sin recurrir al tratado28–, se convirtió en el supuesto sucesorio más frecuente.

Según la doctrina anglosajona, en particular D.P. O’Connell, las modificaciones territoriales podían implicar la extinción de la personalidad jurídica internacional del Estado predecesor, mediante la transferencia al sucesor de la totalidad del territorio, dando así lugar a una sucesión total. De este modo, la llamada sucesión total o universal se produciría en los casos de anexión pacífica o violenta, de integración o fusión con el Estado sucesor, o de desmembramiento del predecesor. Si, pese a las modificaciones territoriales, la personalidad jurídica del predecesor se conservase, se produciría una sucesión parcial29. No obstante, el mismo autor se obstinó en considerar la noción de personalidad jurídica como...

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