El consejo de seguridad en la guerra contra Irak: ¿Ong privilegiada, convalidador complaciente u órgano primordial?

• Author: Paz Andrés Sáenz de Santa María
• Position: Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales/Universidad de Oviedo
• Pages: 205-222

Page 205

La guerra contra Irak colocó al Consejo de Seguridad en el centro del interés de muchos ciudadanos del mundo, que confiaron en él para evitar una guerra a la que se oponían; el Consejo también pasó a formar parte del contenido de los discursos políticos, siempre para proclamar formalmente su respeto pero con intenciones diversas según los casos. Terminado el conflicto e impuesta la razón de la fuerza, la mayoría se ha olvidado ya de este órgano; sin embargo, es el momento de hacer una valoración de conjunto del papel que ha tenido en el asunto. El análisis es oportuno no sólo aisladamente sino, sobre todo, en el contexto de la práctica del sistema de seguridad colectiva, con el fin de determinar las tendencias dominantes.Page 206

I La guerra contra Irak, en el contexto de la práctica en materia de seguridad colectiva y usos mayores de fuerza

El estudio de esta práctica desde 1990, «fecha crítica» comúnmente admitida, pone de relieve, junto a una actividad desbordante, una clara deriva en el sistema de seguridad colectiva que se va separando del control del Consejo de Seguridad y por tanto de la Carta de las Naciones Unidas. A los fines que nos interesan en esta Nota, que pretende centrarse exclusivamente en la posición del Consejo de Seguridad en relación con los usos mayores de fuerza, la segunda guerra contra Irak se convierte en el cuarto supuesto relevante.

En efecto, como es sabido, en el caso de la guerra del Golfo tras la invasión de Kuwait por Irak, el Consejo resolvió la falta de desarrollo del capítulo VII de la Carta en lo relativo al recurso a la fuerza por este órgano concediendo mediante la Resolución 678 (1990) una autorización a los Estados que querían actuar. Por tanto, esa guerra fue legal, si bien los términos de la citada Resolución eran excesivamente genéricos y ambiguos en cuanto a los objetivos y al tiempo de la autorización y no aseguraban el control de la situación por parte del Consejo, lo que con posterioridad ha dado pie a la figura de la autorización implícita que subyace en la posición de los Estados que han llevado a cabo la nueva guerra contra Irak y que ya venían invocando para amparar sus acciones unilaterales contra ese Estado desde 1991 ¹.

En la intervención de la OTAN en Kosovo, en 1999, se produjo el desenganche del sistema de la Carta y se pretendió explicar la falta de legalidad mediante apelaciones a la legitimidad por la situación de graves violaciones de los derechos humanos en ese territorio. Los miembros de aquella organización que patrocinaron la actuación no se molestaron en intentar una resolución del Consejo de Seguridad justificándose a priori en un eventual veto ruso y recurrieron directamente a aquella organización yendo más allá de los objetivos que le atribuye su Tratado constitutivo, cuestión que luego intentaron subsanar ampliándolos mediante compromisos políticos de más que dudoso valor jurídico ². En este asunto hubo un nuevo elemento que merece ser destacado: la adopción a posteriori por el Consejo de Seguridad de la Resolución 1244 (1999), por la que el Consejo endosó la situación. Esta Resolución es otra pieza diplomática mediante la cual, sin aludir nunca expresamente a las acciones militares desarrolladas pero incorporando las condiciones establecidas previamentePage 207 para su suspensión, el Consejo aceptó la responsabilidad de desplegar la presencia internacional civil en Kosovo, sentando así un precedente a tener en cuenta ³.

En el supuesto de Afganistán, el Consejo de Seguridad consintió en que en el preámbulo de las Resoluciones 1368 (2001) y 1373 (2001) los Estados Unidos deslizaran una referencia al «derecho inmanente a la legítima defensa individual o colectiva» que acabó facilitando a ese Estado la acción armada unilateral porque esa fue su preferencia, ya que el Consejo mostró siempre la mejor disposición para ocuparse de las medidas a tomar como reacción ante los atentados del 11 de septiembre de 2001 y el terrorismo internacional. Nuevamente aquí el Consejo asumió participar con posterioridad en la consolidación de la paz, adoptando la resolución 1386 (2001) para autorizar el establecimiento de una fuerza internacional de asistencia conforme a lo que previamente ya se había decidido fuera de la Organización ⁴. Con su actitud en el asunto de Afganistán, el Consejo renunció voluntariamente al ejercicio de su responsabilidad primordial en el mantenimiento de la paz y propició un unilateralismo consentido en el que las decisiones se toman al margen de las Naciones Unidas por un Estado o una coalición de Estados, relegando a aquéllas a tareas complementarias.

Es en este contexto donde hay que insertar la postura del Consejo de Seguridad respecto a la segunda guerra contra Irak. En ella, podemos distinguir tres fases distintas: en la primera, el Consejo adopta la Resolución 1441 (2002) y seguidamente la mayoría de sus miembros se oponen a adoptar una segunda resolución para autorizar la guerra; en una segunda fase, una vez comenzada la guerra, se sume en el silencio y no toma ninguna iniciativa de condena; en la tercera, el Consejo retoma la cuestión y adopta la Resolución 1483 (2003).

II La resolución 1441 (2002) y la resistencia a autorizar la guerra

Como es bien sabido, la toma de postura del Consejo en la última etapa del asunto que acabó desembocando en la guerra se encuentra en la Resolución 1441, de 8 dePage 208 noviembre de 2002. Se trata de un ejemplo de pieza diplomática que da cobertura a posiciones contrapuestas de manera tan astuta que fue adoptada por unanimidad. Esto explica el hecho de que tanto los partidarios de la guerra como los de la solución pacífica encontraron en ella párrafos para avalar sus actitudes. Así, los primeros pudieron invocar a su favor que en su preámbulo se recuerdan las principales resoluciones acordadas por el Consejo desde agosto de 1990, se recuerda también la autorización para el uso de la fuerza concedida por la Resolución 678 (1990) así como las obligaciones impuestas a Irak por la Resolución 687 (1991); además, el párrafo 1 de su parte dispositiva decide que Irak había incurrido y seguía incurriendo en violación grave de sus obligaciones, el párrafo 4 decide que cualquier falsedad u omisión constituiría una nueva violación grave de las obligaciones de Irak y el párrafo 13 recuerda que el Consejo ha advertido reiteradamente a ese Estado que de seguir infringiendo sus obligaciones se expondría a graves consecuencias ⁵. En cambio, los segundos pudieron esgrimir que en el párrafo 2 de la parte dispositiva se decide conceder a Irak una última oportunidad de cumplir sus obligaciones en materia de desarme, para lo que se instaura un régimen de inspección reforzado, que los párrafos 4 y 11 establecen la obligación de comunicar cualquier incumplimiento al Consejo y que en el citado párrafo 4 y en el 12 se afirma que este órgano se reuniría inmediatamente una vez recibido cualquier informe al respecto para evaluar la situación.

No obstante, hay otras singularidades en torno a esta Resolución que permiten decantar su interpretación inequívocamente a favor de quienes han entendido que la 1441 no entraña una autorización para el uso de la fuerza contra Irak. Una de ellas está en la Declaración Conjunta efectuada el mismo día por Francia, Rusia y China, en la que para atajar espurias interpretaciones afirman que «La resolución 1441 (2002) adoptada hoy por el Consejo de Seguridad excluye todo automatismo en el uso de la fuerza» y que «en el caso de que Irak incumpliera sus obligaciones... tal incumplimiento será informado al Consejo de Seguridad... Corresponderá entonces al Consejo tomar posición sobre la base de ese informe» ⁶. Otra se encuentra en las intervenciones de los miembros del Consejo recogidas en el acta de la sesión ⁷. En ella se puede leer que el Sr. Negroponte, representante de los Estados Unidos, afirmó que «en esta resolución no hay "gatillos ocultos" ni ninguna "automatización" con respecto al uso de la fuerza. Si el Iraq vuelve a cometer una violación... el asunto volverá a ser examinado en el Consejo como se exige en el párrafo 12 de la resolución». A su vez, el Sr. Greenstock (Reino Unido), dijo que «No hay "automaticidad" en esta resolución. Si hay otra violación iraquí de sus obligaciones de desarme, el asunto regresará al Consejo para su examen, según lo exige el párrafo 12». Estas afirmaciones son invocadas a lo largo de la sesión por otros miembros del Consejo (Francia, Rusia, México, Siria, Colombia, Camerún) para reiterar que la resolución en cuestión no autoriza la fuerza y que es sobre esa premisa por lo que han votado a favor. La claridad de las aseveraciones que se acaban de transcribir, formuladas porPage 209 los representantes de los Estados que luego han mantenido lo contrario y han hecho la guerra, hace muy difícil admitir que se hayan comportado de buena fe y proporciona un elemento decisivo para la adecuada interpretación del texto. En este sentido, hay que tener presente que el Tribunal Internacional de Justicia, en su Opinión Consultiva en el asunto de Namibia, señaló como datos a tener en cuenta a los fines de interpretación de las Resoluciones del Consejo los términos del texto y los debates que precedieron a su adopción ⁸.

Tras la adopción de la Resolución 1441, el Consejo diversificó su actuación: por un lado, siguió tomando decisiones en relación con el Programa Petróleo por...