Principios básicos para la descentralización del Estado: subsidiariedad, autonomía local, seguridad jurídica

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CAPÍTULO II

PRINCIPIOS BÁSICOS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN

DEL ESTADO: SUBSIDIARIEDAD, AUTONOMÍA LOCAL,

SEGURIDAD JURÍDICA

1. PONENCIA

1.1. Planificación del desarrollo en América Latina: el papel del

Estado y la importancia de la descentralización

Jorge Mattar

Director Instituto Latinoamericano y del Caribe

de Planificación Económica y Social

La descentralización no es solo un asunto administrativo, sino que también

puede ser una vía, un instrumento poderoso para el desarrollo. Ese es el nexo

que llevaré a cabo, a partir de algunas reflexiones sobre qué tipo de desarrollo

se está pensando en la CEPAL y cómo desde lo subnacional, lo territorial y lo

local es fundamental articular una noción con una mirada al futuro y a un Esta-

do de bienestar, al que todos aspiran en la región.

Existen algunos elementos, tendencias del pasado reciente, en materia de

gestión pública cuyas expresiones tienen que ver justamente con la descentrali-

zación. Se abordarán las dimensiones de esta en lo institucional, lo fiscal y lo

administrativo utilizando algunos resultados obtenidos de estudios elaborados

en el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y So-

cial (ILPES) hace un par de años, más algunas corrientes actuales, que abarcan

lo que pasó en Latinoamérica en el pasado reciente, para concluir con algunas

lecciones y desafíos hacia el futuro.

Estado y gestión pública en América Latina y el Caribe

En los años ochenta, la región sufrió una serie de desequilibrios en la eco-

nomía que la llevaron a un estancamiento virtual. El Producto Interno Bruto

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descentralización, transparencia y seguridad jurídica en américa latina y europa

(PIB) por habitante prácticamente no tuvo crecimiento y esto se tradujo

en que, a partir de los noventa, hubo una voluntad por ordenar la situación en

diversos ámbitos, lo que significaba recuperar el desbordamiento de los equi-

librios en materia de inflación, de gasto público, de sector externo y el tipo de

cambio.

Esto llevó a un esfuerzo, que se podría afirmar persiste hasta la fecha, que se

traduce en una economía, finanzas y gestiones públicas ordenadas, basado en lo

que se denominó como la Nueva Gestión Pública, pero que quizás se orientó a

equilibrios de corto plazo, sin tener una mirada más allá de la necesidad de

restablecer esas ecuanimidades que se habían perdido en la década de los

ochenta.

A partir de esta realidad, se implementan sistemas de planificación estraté-

gica de gestión por resultados. A la vez, se instala un debate de lo que pasó con

el Estado en esa década. Hay quienes sostienen que en el marco del llamado

Consenso de Washington, el Estado pasó a jugar un papel subsidiario menor;

mientras que otros afirman que simplemente se recreó un modelo de otro tipo,

más interesado en conceptos de eficiencia y de eficacia que en los relacionados

con el desarrollo.

En la medida en que el espacio que dejaba el Estado en la actividad produc-

tiva era ocupado por el sector privado, a través de la inversión privada nacional

o foránea, generaba un nuevo ciclo de desarrollo en la región. Esto abrió una

discusión sobre beneficios y costos en ese periodo y en este marco sobre el

debate de gestión pública, lo que se empieza a ver con fuerza en los movimien-

tos hacia políticas de descentralización en la región. Esto se traduce, en parte,

en el ejercicio de la gestión pública y el papel del Estado, que no solo se refiere

a la economía, sino en general a todo el proceso de desarrollo.

Tres momentos de la descentralización en América Latina

A grandes rasgos, y desde los ochenta, se pueden observar diferentes mo-

mentos de la descentralización. Una ola iniciada en los procesos de reordena-

miento territorial, entre los años 1985 y 1998, en que destacan la Nueva Cons-

titución de Colombia (1991), la Reforma a la Constitución en Chile (1989), la

Reforma a la Constitución Colombia (1988), la Nueva Constitución de Brasil

(1988) y la Reforma Constitucional de México (1994).

A esto se suma la variedad de experiencias que cada país tiene con su

propia realidad, proceso y visión de los énfasis de la descentralización. Lo

que puede depender, en alguna medida, del tipo de economía, si es federal, y

de los conceptos o miradas de la descentralización o del centralismo; lo que

se traduce en la importancia que tienen las políticas de Estado con visión a

largo plazo.

principios básicos para la descentralización del estado:

subsidiariedad, autonomía local, seguridad jurídica

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Entre 1999 y el 2002 se produce una etapa de racionalización fiscal, en la

que destaca el Código Municipal de Costa Rica (1999), Ley N.º 167 en Colom-

bia (2000), en Brasil durante 1999 se limita el gasto y al año siguiente se aprue-

ba la Ley de Reglas Fiscales y el 2001 se realiza la Reforma Constitucional en

Costa Rica.

Recientemente, dentro de nuevas tendencias se observa que en la descentra-

lización se incorpora la asociatividad y autonomía, lo que merece destacarse

porque probablemente serán elementos que en los próximos años estarán pre-

sentes en la discusión y en la práctica de la descentralización. Estos han sido los

casos de Chile con la Reforma político-administrativa de las regiones (2007), la

Reforma Fiscal de México (2007), en Costa Rica la Ley de Transferencia de

Competencias (2009), el 2010 en Colombia la Ley de Ordenamiento Territorial

y en Bolivia la Ley Marco 031 de Autonomías.

Dimensiones de la descentralización

Se pueden identificar tres niveles: institucional, fiscal y administrativo. En

el primer caso, en la descentralización lo que se busca como objetivo es lo po-

lítico, es decir, darle mayor autonomía, empoderamiento, capacidad de gestión

a los niveles de gobierno, el de los Estados subnacionales o incluso también el

de los municipios.

Desde el punto de vista fiscal, se está proponiendo otorgarle capacidad de

ingreso, gasto y endeudamiento a las entidades subnacionales. Mientras que en

la parte administrativa, la idea es dar o delegarle ejecución en decisiones, de

carácter operativo.

Tendencias

En un trabajo desarrollado por el ILPES, realizado en cinco países de la re-

gión y en cinco tipos de servicios que se han descentralizado en los últimos

años, se encuentran regularidades que permiten concluir que, desde la visión

normativa de inversión y operación, los resultados demuestran que ha habido

un avance pausado, moderado, pequeño en ambas visiones, donde el peso sigue

siendo de la autoridad nacional, más avances de las autoridades del nivel inter-

medio y muy poco en lo local.

Sin embargo, en la experiencia de servicios esenciales, que fueron estudia-

dos, como son salud, educación, recolección de basura, seguridad ciudadana y

desarrollo productivo han existido avances en los niveles de gobierno interme-

dio y local, a pesar de que la capacidad de decisión y de políticas de gobierno

sigue descansando en la autoridad nacional; entonces, a partir de estas experien-

cias, no se puede concluir que el proceso que se ha enfrentado haya sido sólido.