La Prevención de Riesgos Laborales como elemento fundamental de las políticas públicas socio-laborales
| Author | Rafael Agullo Mateu |
| Profession | Profesor Asociado del Area de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de Alicante |
| Pages | 149-171 |
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Todo sistema que pretenda ser calificado como social, ha de garantizar a los ciudadanos que se encuentren incorporados al mismo un conjunto de condiciones que les permitan desarrollarse de manera plena e íntegra. Entre las condiciones que requiere consolidar este tipo de sistema, o los Estados que lo integran, cobra especial significación el de la protección de la salud de los trabajadores, protección no circunscrita únicamente al aseguramiento de un sistema sanitario y de protección social para aquellos casos en los que la salud del trabajador se vea efectivamente afectada, sino que debe ir más allá, e incluir unos mecanismos que permitan salvaguardar la salud de éste, previniendo cualquier afección a la misma, es decir, controlando los posibles riesgos que en el ámbito laboral pudiera encontrar el trabajador.
Guiados por esta preocupación de preservar la integridad del trabajador, se han ido generando, tanto en el ámbito nacional como internacional, una serie de mecanismos que, según el mayor o menor desarrollo de los mismos, permiten hablar de la existencia de verdaderas políticas públicas de prevención de riesgos laborales. Sobre ello nos disponemos a reflexionar a continuación, prestando una especial atención al caso español, pues consideramos que el mismo, con sus carencias y sus necesarias mejoras, es uno modelo técnicamente completo, sin perjuicio de que la aplicación
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práctica del mismo presente serias deficiencias y dificultades, pudiéndose constatar, de una manera preocupante, que los índices de siniestralidad laboral en España son unos de los más elevados de los de la Unión Europea16.
Comenzaremos así nuestro trabajo realizando un sucinto comentario sobre los principales Instrumentos aprobados en el ámbito internacional en materia preventiva, fijándonos especialmente en los generados en el seno de las Organizaciones Internacionales que principalmente se han significado en su lucha contra las afecciones a la salud de los trabajadores: la Organización Internacional del Trabajo y, especialmente, y por lo que a España respecta, la Unión Europea.
En segundo término, examinaremos de un modo general el sistema español de prevención de riesgos laborales, haciendo referencia al marco legal que lo determina, a la distribución de competencias que concurren, a los principales actores implicados y a las medidas más significativas adoptadas en el marco de las políticas públicas de incidencia directa en la materia.
Nos dedicaremos en última instancia a hacer una referencia específica al tratamiento preventivo en el ámbito de la Administración Pública española, concretando aquellas especificidades que, junto al régimen de aplicación a la generalidad de los trabajadores, se presentan en este ámbito concreto.
Es evidente que la protección de la salud de los trabajadores es una necesidad que no puede circunscribirse a un país o sistema económico o de producción determinado, pues, independientemente de las consideraciones geográficas o políticas, los trabajadores, como seres humanos, como ciudadanos y como sujetos de una relación laboral, cuentan con una serie de derechos que han de ser considerados como derechos globales, entre ellos, y especialmente, la protección de su salud, a lo que se une imprescindiblemente la implementación de medidas tendentes a prevenir cualquier afección a la misma.
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La Sociedad Internacional adquirió hace ya décadas una sólida conciencia de esta necesidad de prevención y minoración de toda circunstancia que, dentro del ámbito laboral, pueda afectar a la integridad y salud de las personas. Es significativo al respecto el artículo 7.b) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, firmado el 16 de diciembre de 1966, el cual incluía "la seguridad e higiene en el trabajo" como una de las condiciones de trabajo "equitativas y satisfactorias" que los Estados Parte habían de reconocer a toda persona.
También la Carta Social Europea, de 18 de octubre de 1961, reconocía como obligación de los Estados firmantes, no sólo la de velar por la salud e higiene de los trabajadores, sino también la de adoptar medidas tendentes a mejorar las condiciones de éstos, contando para ello con la participación de las organizaciones empresariales y sindicatos (artículo 3.3). Pero, lo que es más importante, la citada Carta Social Europea determinaba ya un catálogo de objetivos, tales como la eliminación de las causas que pudiesen provocar una salud deficiente en los trabajadores, el establecimiento de servicios de educación y consulta dirigidos a la mejora de la salud y la estimulación de la responsabilidad individual en materia de salud laboral, y la prevención de enfermedades especialmente relacionadas con el ámbito laboral, citándose expresamente en el texto las epidémicas y endémicas.
Sin duda alguna ha sido la Organización Internacional del Trabajo (OIT) una de las instituciones internacionales que más se ha significado en la labor de abogar por un sistema de prevención de riesgos en el mundo del trabajo. De hecho, ya tempranamente se preocupó esta organización por la prevención y minimización de riesgos laborales, pudiendo citarse como ejemplo de ello el Convenio sobre Prescripciones de Seguridad en Edificación (C-62, 1937), donde ya se incluían medidas de protección en materia de aseguramiento de andamiajes, pasarelas y ascensores, así como cuestiones relativas a caídas a nivel, desprendimiento de materiales, manejo de grúas y demás maquinaria, o el contacto con elementos eléctricos.
Este Convenio, específico para un sector concreto, sirvió de punto de partida para la aprobación de distintos Convenios sectoriales preocupados por la prevención de riesgos, así tenemos, por ejemplo, el Convenio sobre Prevención de Accidentes de la Gente del Mar (C-134.1970), o el Convenio sobre Seguridad e Higiene en Trabajos Portuarios (C-152. 1979).
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Sin embargo, el Convenio más relevante al respecto fue el referido a la Seguridad y Salud de los Trabajadores (C-155. 1981), completado en 2002 por su Protocolo de desarrollo. Este Convenio establece un planteamiento general sobre la prevención de riesgos laborales, prevención aplicable a todas las ramas de la actividad económica, y dicho planteamiento obliga a que sea ejecutada por los Estados firmantes una política pública social cuyo objetivo primordial ha de ser "prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo, guarden relación con la actividad laboral, o sobrevengan durante el trabajo, reduciendo al mínimo, en la medida en que sea razonable y factible, las causas de los riesgos inherentes al medio ambiente de trabajo" (artículo 4.2).
Especialmente destacable fue también la aprobación en el seno de esta organización, en marzo de 2003, de la "Estrategia Global en Materia de Seguridad y Salud en el Trabajo", así como la adopción, a finales del año 2006, del Convenio sobre el Marco Promocional para la Seguridad y la Salud.
Todas estas iniciativas han configurado a la OIT como uno de los principales policy maker en materia de prevención de riesgos laborales y protección de la salud de los trabajadores. Esta Organización ha generado un entorno propicio para la concienciación mundial del problema, y ha creado instrumentos y herramientas válidas para que la sociedad internacional, y los Estados que la integran, hagan frente a uno de los principales retos que le presenta el mundo actual, la salud laboral como política social efectiva.
También la Unión Europea ha desempeñado un papel relevante en el campo de la prevención de riesgos laborales y la preservación de la salud de los trabajadores. Así, el artículo 137 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea determina como uno de los principales objetivos a lograr por las políticas sociales europeas el de mejorar el entorno de trabajo para proteger la salud y seguridad de los trabajadores (137.1.a)).
Por su parte, la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, acordada en Estrasburgo el 9 de diciembre de 1989, se refiere a este tema tan relevante, estableciendo en su artículo 19 que "todo trabajador debe disfrutar en su lugar de trabajo de condiciones satisfactorias de protección de su salud y de su seguridad (...)
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para lo que habrán de adoptarse medidas que habrán de tener en cuenta la necesidad de formación, información consulta y participación equilibrada de los trabajadores en lo que se refiere a los riesgos a los que estén expuestos y a las...
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