Presupposti e contenuti della protezione internazionale nell'ordinamento dell'UE

AuthorCherubini, Francesco
Pages179-267
CAPITOLO IV
PRESUPPOSTI E CONTENUTI
DELLA PROTEZIONE INTERNAZIONALE
NELL’ORDINAMENTO DELL’UE
4.1 Il rapporto tra l’ordinamento dell’UE e la Convenzione di Ginevra
Prima di esaminare quale sia il contenuto degli atti costituenti il risultato
dell’esercizio delle competenze dell’UE in materia di asilo, è opportuno spen-
dere qualche breve osservazione in merito al rapporto esistente fra l’ordinamento
dell’UE, da un lato, e, rispettivamente, la Convenzione di Ginevra1 e la Conven-
zione di Roma, dall’altro2. I dati per l’analisi della collocazione della Conven-
zione di Ginevra nell’ordinamento dell’Unione sono pochi ma apparentemente
chiari: di essa non fa parte l’Unione europea, bensì tutti i suoi Stati membri, a
partire da date differenti. In vero, un primo timido dubbio può avanzarsi proprio
sulla bontà di questi presupposti: infatti, potrebbe ipotizzarsi per la Convenzione
di Ginevra un passaggio di poteri, dagli Stati membri all’UE, analogo a quello
che si è verificato, secondo la Corte di giustizia, per l’Accordo generale sulle
tariffe e il commercio (“GATT”)3. È però noto che detta Corte ha condizionato
tale “sostituzione” a due presupposti: la natura esclusiva della competenza su cui
insiste la materia oggetto dell’accordo precedente; e il riconoscimento degli Stati
terzi, parte di tale accordo4. Così stando le cose, deve escludersi de plano una
sostituzione dell’Unione ai suoi Stati membri nella Convenzione di Ginevra del
1951, se non altro perché, come si è detto più sopra, la competenza in tema di
1 Convenzione relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, entrata in
vigore il 22 aprile 1954, in UNTS, vol. 189, p. 137 ss.
2 Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata
a Roma il 4 novembre 1950, entrata in vigore il 3 settembre 1953, in UNTS, vol. 213, p. 221 ss.
3 Si tratta della sentenza della Corte di giustizia del 12 dicembre 1972, cause riunite 21 a
24/72, International Fruit Company N.V., Kooy Rotterdam N.V., Velleman en Tas N.V., Jan van den
Brink’s Im- en Exporthandel N.V., c. Produktschap voor Groenten en Fruit, in Raccolta, 1972, p.
1219 ss., sulla quale si vedano, fra gli altri, A. DEL VECCHIO, Comunità europee e GATT, in Il di-
ritto negli scambi internazionali, 1973, p. 274 ss., e A. GIARDINA, La Corte europea ed i rapporti
fra diritto comunitario e diritto internazionale, in Rivista di diritto internazionale privato e pro-
cessuale, 1973, p. 582 ss.
4 Sul punto v. U. VILLANI, Istituzioni di diritto dell’Unione europea, II ed., Bari, 2010, p. 245
s.
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asilo ha natura concorrente. Vero è che, in una recente sentenza, il Tribunale
dell’UE (allora di primo grado) ha affermato un analogo effetto di sostituzione
dell’UE nelle «competenze precedentemente esercitate dagli Stati membri
nell’ambito di applicazione della Carta delle Nazioni Unite»5; trattandosi delle
competenze ad attuare le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni
Unite contenenti sanzioni di natura finanziaria rivolte a singoli o a gruppi di in-
dividui (le c.d. smart sanctions) — competenze che, coinvolgendo sia la politica
estera, sia quella commerciale, sono solo in parte di natura esclusiva — potrebbe
ipotizzarsi un ripensamento circa le condizioni generali necessarie affinché si
verifichi l’effetto di sostituzione. Non ci pare, peraltro, che il presunto revirement
del Tribunale, che la Corte di giustizia non ha dato l’impressione di accogliere
(né, in vero, di rigettare6), possa giustificare una conclusione diversa da quella
prospettata.
Se dunque tale premessa bene interpreta i dettami della Corte di giustizia
dell’UE, escluso qualsivoglia effetto “successorio” o “di sostituzione”, la que-
stione rientra, in quanto concernente il “mero” rapporto fra accordi internazionali
— i Trattati, da un lato, e la Convenzione di Ginevra, dall’altro — nel campo di
1969, riproduttiva del diritto internazionale generale7. Il suo par. 2 pone la regola
principale8, in virtù della quale «[q]uando un trattato specifica che esso è subor-
dinato a un trattato anteriore o posteriore o che non deve essere considerato come
incompatibile con questo altro trattato, le disposizioni di quest’ultimo preval-
gono». Nel caso dei Trattati, vi è, in effetti, una clausola generale prevista dall’art.
351 TFUE (e presente, fin dal 1957, nell’allora art. 234 TCEE), e relativa ai soli
accordi fra Stati membri e Stati terzi in vigore prima del 1° gennaio 1958 o, per
5 Sentenza del Tribunale di primo grado del 21 settembre 2005, causa T-306/01, Ahmed Ali
Yusuf e Al Barakaat International Foundation c. Consiglio dell’Unione europea e Commissione
delle Comunità europee, in Raccolta, 2005, p. II-3533 ss., par. 253. Analogo ragionamento aveva
fatto il Tribunale nella sentenza “gemella” dello stesso giorno, causa T-315/01, Yassin Abdullah
Kadi c. Consiglio dell’Unione europea e Commissione delle Comunità europee, ivi, p. II-3649 ss.,
par. 203.
6 V. sentenza della Corte del 3 settembre 2008, cause riunite C-402/05 P e C-415/05 P, Yassin
Abdullah Kadi e Al Barakaat International Foundation c. Consiglio dell’Unione europea e Com-
missione delle Comunità europee (Kadi e Al Barakaat), in Raccolta, 2008, p. I-6351 ss., spec. par.
281 ss., in cui la Corte ha affermato l’obbligo della (allora) CE ad attuare le pertinenti risoluzioni
del Consiglio di Sicurezza, senza chiarire il rapporto fra l’ordinamento della CE e quello delle
Nazioni Unite. Sul punto, ci permettiamo di rinviare al nostro The European Union between the
Implementation of the UN Measures against International Terrorism and the Respect for Human
Rights, in A. M. GALLORE (ed.), Terrorism: Motivation, Threats and Prevention, New York, 2010,
p. 39 ss. e alla bibliografia ivi citata.
7 Convenzione sul diritto dei trattati, firmata a Vienna il 23 maggio 1969, entrata in vigore il
27 gennaio 1980, in UNTS, vol. 1155, p. 331 ss.
8 Sulla natura “residuale” delle regole poste dai successivi paragrafi 3 e 4 dell’art. 30 si veda S.
A. SADAT-AKHAVI, Methods of resolving conflicts between treaties, Leiden, Boston, 2003, p. 61 s.
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gli Stati aderenti, prima della data di adesione9; essa, tuttavia, non sembra atteg-
giarsi a clausola di subordinazione in quanto, in linea del resto col diritto interna-
zionale generale, afferma che i Trattati non pregiudicano gli accordi precedenti,
stabilendo anche che, in caso di incompatibilità, «lo Stato o gli Stati membri inte-
ressati ricorrono a tutti i mezzi atti ad eliminare le incompatibilità constatate»10.
Quand’anche essa venisse considerata quale clausola di subordinazione, sono de-
stinate ad applicarsi ai rapporti con la Convenzione di Ginevra, in quanto leges
speciales, la norma contenuta nell’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione, che, nel riconoscere il diritto d’asilo, sottolinea che esso è «garantito
nel rispetto delle norme stabilite dalla convenzione di Ginevra»11, e quella di cui
all’art. 78 TFUE, che, con più specifico riferimento alle competenze dell’UE in
materia di asilo, afferma che lo sviluppo della politica comune «deve essere con-
forme alla convenzione di Ginevra». Da ciò discendono due conseguenze molto
importanti: intanto, resta identificato in quello indicato dall’art. 30, par. 2, della
Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati il criterio di soluzione di una even-
tuale incompatibilità fra i Trattati e la Convenzione del 1951, la quale ultima è de-
stinata ad avere prevalenza12; poi, alla luce dei rinvii a detta Convenzione, il diritto
derivato, ove non conforme ad essa, sarà illegittimo per violazione delle norme dei
Trattati e, in particolare, di quelle che fanno rinvio alla Convenzione stessa. In
vero, occorre formulare qualche precisazione in merito ad entrambe le conse-
guenze.
Quanto alla prima, il solo possibile profilo di incompatibilità fra Conven-
zione e Trattati è ravvisabile nelle norme con le quali gli ultimi affidano all’U-
nione la competenza ad adottare criteri e meccanismi per la determinazione dello
Stato responsabile dell’esame di una domanda di asilo (art. 78, par. 2, lett. e,
TFUE). La previsione di una siffatta competenza, infatti, implica la possibilità
che uno Stato membro possa sottrarsi all’obbligo di esaminare una domanda di
9 L’art. 351 TFUE si applica in quanto tutti gli Stati membri dell’Unione fanno parte della
Convenzione di Ginevra o del Protocollo a partire da un momento precedente alla data del 1°
gennaio 1958 o, per gli Stati aderenti, alla data della loro adesione. In vero, per i membri originari
dell’Unione (allora CEE) il Protocollo del 1967 è entrato in vigore dopo il 1° gennaio 1958; tutta-
via, allora la materia dell’asilo non era ancora parte del diritto comunitario e, quindi, profili di
incompatibilità erano del tutto fuori discussione. Quando verranno introdotte le modifiche, a par-
tire dal Trattato di Maastricht, volte ad inserire le competenze sull’asilo nel diritto dell’Unione, il
Protocollo del 1967 era già (nel frattempo) entrato in vigore per i membri originari e, dunque, ai
rapporti fra esso e i Trattati dovevano applicarsi, man mano, le precedenti versioni dell’art. 351
TFUE (in primo luogo, dopo Maastricht, l’art. 234 TCE, poi divenuto 307 TCE).
10 Secondo la Corte di giustizia, diversi sarebbero gli strumenti per eliminare tali contrasti: da
quello ermeneutico, costituito dall’interpretazione conforme, fino alla rinegoziazione o, persino,
alla denuncia dell’accordo precedente. Sul punto si rimanda a U. VILLANI, op. cit., p. 247 s., e alla
giurisprudenza ivi citata.
11 Su di esso v. M.-T. GIL-BAZO, The Charter of Fundamental Rights of the European Union and
the Right to Be Granted Asylum in the Union’s Law, in Refugee Survey Quarterly, 2008, p. 33 ss.
12 L’effetto di prevalenza in applicazione della regola contenuta nell’art. 30, par. 2, della
Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati è pacifico in dottrina: v. E. SCISO, Gli accordi inter-
nazionali confliggenti, Bari, 1986, p. 127 ss., e, più di recente, S. A. SADAT-AKHAVI, op. cit., p. 92.

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