La comisión preparatoria de la autoridad internacional de los fondos marinos y del Tribunal Internacional del derecho del mar

Autor:Esther Salamancas Aguado

1. Generalidades

Aunque la Comisión Preparatoria pertenece a la categoría de órganos transitorios, con funciones preparatorias, de los que el Derecho Internacional tiene numerosos ejemplos, las funciones que se le han atribuido y sus características orgánicas la distinguen de todos sus predecesores, y la hacen única entre las organizaciones internacionales. Esta originalidad, ha señalado PAOLILLO, deriva del hecho de que además de cumplir con las funciones que toda institución transitoria realiza, la Comisión Preparatoria ha actuado, hasta la entrada en vigor de la Convención y en virtud de los poderes atribuidos por la Resolución II, como órgano administrador de los recursos minerales de la Zona. La ampliación del poder de este órgano, que originariamente era concebido como un simple mecanismo transitorio, introdujo un cambio sustantivo en su naturaleza 26.

La Conferencia acordó atribuir a la Comisión Preparatoria un doble mandato: por un lado, adoptar todas las medidas posibles para lograr que la Autoridad y el Tribunal iniciasen efectivamente sus actividades sin demora injustificada, así como las disposiciones necesarias para que comenzasen a desempeñar sus funciones (preámbulo, Resolución I) 27; y por otro lado, la administración de un régimen de protección de las inversiones preparatorias en primeras actividades relacionadas con los nódulos polimetálicos (Resolución II) 28. Además, varios países industrializados, en sus declaraciones formales al finalizar los trabajos de la Conferencia y en el momento de la firma de la Convención, confiaron a la Comisión Preparatoria un mandato suplementario: modificar ciertas disposiciones de la Parte XI de la Convención y sus Anexos III y IV antes de su entrada en vigor, totalmente al margen de los procedimientos de enmienda previstos en la misma 29.

Como órgano preparatorio del establecimiento de la Autoridad sus funciones están enumeradas en el párrafo 5 de la Resolución I: (i) preparar el programa provisional del primer período de sesiones de la Asamblea y del Consejo, y cuando, proceda, hacer recomendaciones relativas a los temas del programa; (ii) preparar proyectos de reglamentos de los órganos de la Autoridad y proyectos de normas, reglamentos y procedimientos necesarios para que la Autoridad comience a desempeñar sus funciones; (iii) hacer recomendaciones sobre el presupuesto para el primer ejercicio económico de la Autoridad, sobre las relaciones entre la Autoridad y las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales, sobre la Secretaría de la Autoridad y en relación con el establecimiento de la sede de la Autoridad 30.

Además debe establecer una Comisión Especial que tome todas las medidas necesarias para que la Empresa comience cuanto antes a funcionar de manera efectiva y a la que encomienda la administración del régimen de primeras inversiones preparatorias (párr. 8, Res. I y párr. 12, Res. II) 31. Y establecer una Comisión Especial encargada de realizar estudios y formular recomendaciones sobre los problemas con que se enfrentarán los Estados en desarrollo productores terrestres que pudieran resultar más gravemente afectados por la producción de minerales procedentes de la Zona, con objeto de reducir al mínimo sus dificultades y ayudarles a efectuar los ajustes económicos necesarios, incluidos estudios sobre la creación de un fondo de compensación (párr. 5 (i); párr. 9, Res. I)32.

En virtud de su segundo mandato, la Comisión Preparatoria debía aplicar la Resolución II, y para ello ejercer las facultades y funciones que se le hayan asignado en virtud de la misma (párr. 5 (h) Res. I). La Resolución II tenía por objeto proteger las inversiones ya realizadas por Estados y otras entidades o personas en forma compatible con el régimen internacional establecido en la Parte XI y los Anexos correspondientes, antes de la entrada en vigor de la Convención. Además debía asegurarse de que se proporcionaran a la Empresa el capital, la tecnología y los conocimientos especializados necesarios para que pudiera realizar actividades en la Zona a la par que los Estados y otras entidades o personas (preámbulo, Res. II) 33. Se trata de un requisito esencial del sistema paralelo exigido por los Estados en desarrollo como contrapartida al régimen de protección de los primeros inversionistas.

En resumen, las funciones asignadas a la Comisión Preparatoria en virtud de la Resolución II eran las siguientes: (i) inscribir a los primeros inversionistas (párr. 2, in fine); (ii) designar la parte del área reservada para la realización de actividades en la Zona por la Autoridad mediante la Empresa o en asociación con Estados en desarrollo [párr. 3. (b)]; (iii) pedir a todo inversionista inscrito que explore dicho área reservada sobre la base del reembolso de los gastos efectuados con un tipo de interés del 10% anual [párr. 12 (a) (i)]; (iv) designar el personal al que los primeros inversionistas deben proporcionar capacitación [párr. 12 (a), ii)]; (v) determinar los gastos periódicos respecto del área de primeras actividades hasta que se apruebe el plan de trabajo [párr. 7 (c)]; (vi) recibir las partes del área de primeras actividades cedidas por los primeros inversionistas que revertirán a la Zona según un plan establecido [párr. 1 (e)]; (vii) expedir a los primeros inversionistas los certificados de cumplimiento de la Resolución II a que se refiere el párrafo 9 [párr. 11 (a)].

La Comisión Preparatoria tenía la capacidad jurídica necesaria para el desempeño de las funciones enumeradas y el logro de los fines establecidos en la Resolución I (párr. 6, Res. I). Su mandato era, como ya hemos dicho, temporal y dejó de existir al concluir el primer período de sesiones de la Asamblea, en cuyo momento sus bienes y archivos fueron transferidos a la Autoridad (párr. 13, Res. I) 34. Llegada la fecha de expiración de su mandato, la Comisión Preparatoria preparó un informe final sobre sus trabajos que fue presentado a la Asamblea de la Autoridad en su primer período de sesiones (párrs. 10 y 11, Res. I) 35.

En cuanto a su composición, y según lo dispuesto en el párrafo 2 de la Resolución I 36 y en su Reglamento 37, se distinguen tres categorías de participantes: (a) miembros: aquellos Estados y Namibia que hubiesen firmado la Convención o accedido a ella, incluyendo las entidades mencionadas en el artículo 305 de la Convención (arts. 1 y 55); (b) observadores: aquellos que han firmado el Acta Final pero no la Convención, que podían participar totalmente en las deliberaciones, pero no estaban legitimados para participar en la adopción de decisiones (art. 2 ); (c) otros observadores: se incluían los Estados y entidades del artículo 305 que no hubiesen firmado el Acta Final, las agencias especiales de las Naciones Unidas, la Agencia Internacional de la Energía Atómica, organizaciones intergubernamentales y movimientos de liberación nacional (art. 3.1). La Comisión podía además invitar a organizaciones no gubernamentales a participar como observadores en las sesiones públicas (art. 3.4). Es importante recordar que de los tres Estados industrializados con intereses en la minería oceánica signatarios del Acta Final, sólo acudieron como observadores el Reino Unido y la República Federal de Alemania, mientras los Estados Unidos nunca participaron en sus reuniones.

Una de las cuestiones más controvertidas a la hora de adoptar la Resolución I fue el procedimiento de adopción de decisiones debido al impacto que tendrían sobre el régimen de primeros inversionistas, así como, en la aplicación del sistema paralelo. Los países industrializados y los países socialistas deseaban estar seguros de que controlarían las decisiones que pudieran tener efectos directos sobre sus intereses o los de sus nacionales, y propusieron que la Comisión adoptara decisiones por consenso. El Grupo de los 77, dada su tradicional posición a favor de procedimientos donde pueden ejercer su supremacía numérica, se opusieron al consenso como único procedimiento. No fue posible llegar a un acuerdo general y por ese motivo la Resolución I guarda silencio con relación al tema, únicamente estipula que el Reglamento de la Conferencia se aplicará mutatis mutandis para la adopción del Reglamento de la Comisión (párr. 4, Res. I).

Efectivamente, fue en el Reglamento dónde se resolvió la cuestión de la siguiente manera. El principal procedimiento de adopción de decisiones para los asuntos más importantes enumerados en el artículo 35 es el consenso 38. Como procedimiento suplementario, las decisiones sobre cuestiones de procedimiento serán adoptadas por mayoría de los miembros presentes y votantes (art. 34.1) y las decisiones sobre cuestiones de fondo serán adoptadas por mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes (art. 36.1). Incluso en estos casos, todos los esfuerzos deben ser hechos antes de someter la cuestión a votación y el Presidente puede autorizar un período de enfriamiento de 72 horas (art. 36.2 y 3).

2. Evaluación de sus trabajos

El 12 de agosto de 1994 concluyó el último período de sesiones de la Comisión Preparatoria, con lo que se puso fin a doce años de intensas negociaciones. Varios factores condicionaron la conclusión de sus trabajos: en primer lugar, el depósito del sexagésimo instrumento de ratificación de la Convención por Guayana el 16 de noviembre de 1993 en la medida en que se conocía la fecha de la entrada en vigor de la Convención -el 16 de noviembre de 1994- ; en segundo lugar, la evolución de las consultas oficiosas iniciadas por el Secretario General de las Naciones Unidas en 1990 para conseguir la aceptación universal de la Convención que el 28 de julio de 1994 llevaron a la Asamblea General a adoptar la resolución 48/263 en la que está contenido el 'Acuerdo relativo a la aplicación de la Parte XI de la Convención sobre el Derecho del Mar de 1982' y que enmienda ciertas disposiciones del régimen.

La última sesión de la Comisión Preparatoria había sido fijada a comienzos del mes de...

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