Politicas migratorias, integración y ámbito local
| Author | Nuria Díaz Sacristán |
| Profession | Centro de Estudios de Iberoamérica. Universidad Rey Juan Carlos |
| Pages | 231-247 |
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En los últimos años, se ha producido un incremento de la población inmigrante tanto en España como en otros países europeos. Con el fin de gestionar eficaz y adecuadamente esta nueva realidad los responsables políticos han reconsiderado los ejes sobre los que se venían asentando las políticas migratorias y han comenzado a adoptar un enfoque integral en el diseño de dichas políticas contemplando no solo cuestiones relacionadas con el control de fronteras y con la lucha contra la inmigración irregular, sino también aquellas referidas a la integración.
La Unión Europea, desde la celebración del Consejo Europeo de Tampere en 1999, ha ido prestando cada vez más importancia a la integración como componente fundamental de las políticas migratorias de la Unión Europea. En Tampere, se subrayó la necesidad de llevar cabo "una política de integración más decidida" encaminada a conceder derechos y obligaciones a las personas inmigrantes comparables a los de los ciudadanos de la Unión1. Después de Tampere, se han celebrado diversos Consejos Europeos y Conferen-
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cias Ministeriales2que han servido para fomentar acciones con objeto de favorecer e impulsar la integración en el ámbito de la Unión Europea y en los Estados miembros. En este sentido, es importante destacar que en el Consejo Europeo en Bruselas que tuvo lugar en Noviembre de 20043, se adoptaron los Principios Básicos Comunes para una política de integración de los inmigrantes en la Unión Europea (PBC).Estos principios, constituyen un marco de referencia en las actuaciones en materia de integración que llevan a cabo los Estados miembros. También es importante señalar que en la misma línea, se han puesto en marcha mecanismos de apoyo e intercambio de buenas prácticas entre los países miembros con el objetivo de mejorar las actuaciones de los mismos en lo que se refiere a la integración. Ejemplos de estos mecanismos son la red de enlaces nacionales para la integración, los informes anuales sobre migración e integración y los manuales sobre integración para responsables políticos y profesionales, entre otros. Además, se han creado distintos instrumentos financieros para apoyar las acciones que se lleven a cabo en la materia como el INTI, el Fondo Europeo de integración, Fondo Europeo de Refugiados, Fondo Social Europeo...
Prestando atención al caso español, también ha sido recientemente cuando la política de inmigración ha empezado a conceder importancia a las cuestiones referidas a la integración. Así, podemos destacar que en los últimos 15 años se han aprobado tres planes estatales de integración: el Plan para la Integración Social de los Inmigrantes (PISI)4aprobado el 2 de diciembre de 1994, el Programa Global de Regulación y Coordinación de Extranjería e Inmigración (Programa GRECO)5aprobado el 30 de marzo de 2001 y el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (PECI) 2007-20106.
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Todos ellos, han introducido medidas y acciones encaminadas a favorecer la integración y han servido de marco de actuación en la materia a las distintas Administraciones Publicas.
En el ámbito legislativo también se han producido avances. En 1996, se aprobó el Reglamento de Ejecución de la Ley Orgánica 7/19857sobre derechos y libertades de los extranjeros en España. Este Reglamento introdujo, entre otras novedades, los permisos de residencia y de trabajo permanente. Posteriormente, en el año 2000, se aprobó la Ley 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social que introdujo entre otros avances, el reconocimiento de un elenco mínimo de derechos a personas en situación irregular. Es importante subrayar que debido a la reformulación de este texto hecha por la Ley 8/2000 y por la Ley 4/2003, que se caracterizan por su fuerte impronta securitaria8, se ha reducido el mencionado elenco de derechos produciéndose un claro retroceso en materia de integración.
Tras lo expuesto, parece oportuno decir que se han producido avances en la forma de enfocar el diseño y la gestión de la política migratoria europea y española. Gracias a ello, la integración y los planes y actuaciones para favorecerla están cobrando cada vez más importancia aunque a pesar de eso, resulta conveniente preguntarse, si este nuevo enfoque esta siendo realmente efectivo o si los esfuerzos realizados se están quedando en meras intenciones.
En este sentido, es importante subrayar que actualmente, tanto la política de inmigración comunitaria como la española están basadas en un enfoque de seguridad que deja de lado la cuestión del reconocimiento de derechos de las personas inmigrantes. Esto hace que a pesar de que existen planes y acciones de ámbito europeo y estatal que pretenden promover la integración, los destinatarios de los mismos no estén en igualdad de derechos. Por ello no podemos hablar de que el proceso de integración este siendo exitoso puesto que no se esta produciendo integración plena9ya
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que los sujetos implicados en la misma, autóctonos e inmigrantes, no se encuentran en una situación de igualdad de derechos.
Por otro lado, tanto en las Directivas comunitarias que regulan el fenómeno migratorio como en la legislación de extranjería vigente en España prima una concepción instrumental del inmigrante. El inmigrante, es concebido por estas como mano de obra necesaria que cuando deje de serlo volverá a su país. Esta, es la premisa que inspira la normativa existente, por ello, en la regulación de los derechos cuyo reconocimiento favorece la integración del inmigrante residente, el legislador introduce requisitos que en la práctica imposibilitan el acceso real al ejercicio de los mismos. Ejemplo de ello es la Directiva 2003/86/CE10 del Consejo, de 22 de septiembre, sobre el derecho a la reagrupación familiar. Esta directiva establece que la reagrupación familiar es necesaria para la vida en familia y que a través de la misma se facilita la integración de los extranjeros residentes11. Sin embargo, la regulación que se hace de elementos como el tiempo previo de residencia necesario para el acceso a este derecho, el número y tipo de familiares susceptibles de ser reagrupados o el nivel de exigencia de condiciones económicas, laborales o de habitabilidad de la vivienda que debe reunir el reagrupante, no facilitan el acceso al derecho de reagrupación familiar.
A continuación, vamos a ver los requisitos que establece la directiva para que la reagrupación pueda llevarse a cabo:
- El extranjero que reside en el territorio en el que la familia va a reunirse debe haber cumplido un periodo mínimo de residencia y ser residente legal con permiso por al menos un año o más. Respecto a esto el artículo 8 del texto establece que los Estados miembros podrán requerir que el reagrupante haya residido legalmente en su territorio durante un período de tiempo, que no podrá superar dos años12. Esta
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disposición deja abierta la posibilidad de que se establezcan periodos de tiempo muy largos durante los cuales las personas inmigrantes residentes legales no puedan convivir con sus familiares ni disfrutar del derecho a la reagrupación familiar y a la vida familiar tal y como se contempla en el articulo 8.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos13.
- La directiva establece que podrán ser reagrupados: El cónyuge, los hijos menores del reagrupante y de los cónyuges (tanto naturales como adoptivos) que en ningún caso podrán ser mayores de edad, los ascendientes en línea directa y en primer grado del reagrupante o de su cónyuge que dependan del mismo y los hijos mayores de edad solteros e incapaces. Se excluye de esta forma la reagrupación de hijos mayores de edad no incapaces, hermanos, tíos y sobrinos.
- Además en su artículo 7.1, la directiva establece que al presentarse la solicitud de reagrupación familiar, el Estado miembro de que se trate podrá requerir al solicitante que aporte la prueba de que el reagrupante dispone de una vivienda considerada normal para una familia de tamaño comparable en la misma región y que cumpla las normas generales de seguridad y salubridad vigentes en el Estado miembro de que se trate y un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos normalmente asegurados para los propios nacionales, para sí mismo y los miembros de su familia; recursos fijos y regulares suficientes para su propia manutención y la de los miembros de su familia, sin recurrir al sistema de asistencia social del Estado miembro de que se trate. Además el artículo 7.2 establece que se podrá requerir que los nacionales de terceros países cum-plan las medidas de integración de conformidad con la legislación nacional.
Tras lo expuesto anteriormente, podemos afirmar que la directiva regula las condiciones para el acceso y ejercicio de ese derecho con el fin de "controlar los flujos migratorios" y no con el fin de fomentar la integración ya que no contempla todas las estructuras familiares existentes, establece plazos de espera largos, subordina el derecho a la reagrupación familiar a la capacidad de acogida del Estado miembro y establece condiciones que suponen la precariedad de estancia...
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