Relaciones Internacionales, política exterior y cooperación para el desarrollo: Reflexiones para un debate en el...

• Author: Irene Rodríguez Manzano/José Ángel Sotillo Lorenzo
• Position: Profesora titular de Relaciones Internacionales/Profesor titular de Relaciones Internacionales
• Pages: 149-186

Relaciones Internacionales, política exterior y cooperación para el desarrollo: Reflexiones para un debate en el caso Español

«La CEDEA tiene el difícil cometido de determinar qué porcentaje de cada dólar de cada nación donante alcanza realmente su objetivo, y qué recursos se desaprovechan a causa de la superposición y la competencia entre distintos organismos en el terreno... Entre nosotros, dudo que fuera una gran idea. Pero surgió de nuestro querido ministro de Asuntos Exteriores, y satisfacía las generalizadas peticiones de mayor transparencia, ética en la política exterior y otras discutibles panaceas de nuestro tiempo» John Le Carré, El jardinero fiel

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I Introducción

Una vez más, la ficción se confunde con la realidad -¿o la realidad con la ficción?- y un consagrado autor de novelas de espionaje se convierte en maestro al explicar ciertos acontecimientos que vive el escenario internacional.Page 150

John Le Carré nos sitúa ante una de las cuestiones más complejas de la vida internacional: ética y política exterior. Un dilema que, trasladado a la tarea que nos ocupa, podría partir de la siguiente cuestión: ¿es compatible la solidaridad, base de la cooperación internacional para el desarrollo, con los intereses de la política exterior? Y, para acercarnos aún más, ¿el fin último de la cooperación para el desarrollo es compatible con la defensa de los intereses de la política española -nos referimos básicamente a la gubernamental- de cooperación para el desarrollo? Pregunta que, a su vez, desencadena otras: ¿hay una prioridad sobre qué intereses son más importantes para la política exterior española? Esos intereses ¿son permanentes para el Estado español o se definen en función de los distintos Gobiernos? ¿Existe coherencia entre la práctica de la cooperación española y los principios en los que se sustenta? ¿Cuál es el estado de la cuestión en este tema y cuáles son las opciones que se manejan desde las Relaciones Internacionales?

Suele haber una imagen negativa de la cooperación y la ayuda al desarrollo que la sitúa en ocasiones mucho más próxima a los intereses de la política exterior del donante que a las necesidades del receptor. Se pueden encontrar casos que corroborarían esa percepción; hay obras que señalan la instrumentación, la manipulación o la mercantilización de la ayuda al desarrollo. Pero, a nuestro juicio, era necesario un análisis que, utilizando nuestras herramientas disciplinarias, desentrañara los nexos entre relaciones internacionales, política exterior y cooperación para el desarrollo, enfocando nuestro objetivo al caso español.

Desde la academia siempre se ha mantenido el criterio de que ideales e intereses recorrían caminos distintos cuando de la política exterior se trata. No en vano las grandes corrientes de la teoría de las relaciones internacionales navegan entre el idealismo y el realismo. El objetivo del interés nacional prima sobre cualquier otra consideración y el pragmatismo debe conducir la política exterior a la consecución de ese fin. Las distintas actividades de la política exterior deben ponerse en práctica siguiendo esa finalidad. El poder económico, militar, cultural o tecnológico garantizaba la supremacía de unos Estados sobre otros.

La alternativa sería una política exterior que hiciera compatible la defensa de los intereses nacionales con la existencia de unos valores/principios que se identifican como propios de la comunidad internacional. El preámbulo de la Constitución española de 1978 -de la que ahora celebramos el 25.º aniversario- refleja claramente esta opción, al proclamar la voluntad de «colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra».

La cooperación internacional para el desarrollo es un ámbito en el que podemos constatar las diferencias entre los principios en los que se basa una política y la finalidad que se persigue.

El trabajo trata de comprobar si la política española de cooperación internacional para el desarrollo se ajusta a los principios programáticos que la inspiran o está al servicio de los intereses de la política exterior española y, por tanto, sujeta a las prioridades de una determinada acción gubernamental en este ámbito.

La respuesta a ese dilema hay que plantearla en el contexto del debate que en el marco de las Relaciones Internacionales ha girado en torno a ética, principios, valores, moral, solidaridad, altruismo, frente a pragmatismo e intereses.Page 151

Nuestra intención no es, por descontado, agotar esta polémica cuestión, sino explorar un camino poco recorrido por la doctrina española y que, más que dar respuestas a todas las preguntas, quiere despejar alguna de sus incógnitas. Preguntas como: ¿Debe estar la política de cooperación al servicio de la política exterior? ¿Son compatibles en su definición pero incompatibles en sus fines? ¿Una auténtica política de cooperación debe ser independiente, especialmente en el ámbito de la toma de decisión de la política exterior? ¿Hay modelos con respecto a una política de cooperación propiamente dicha? Confiamos que el asunto sea tan interesante como para que se complete con otros estudios que abarquen perfiles no contemplados, pero complementarios a este articulo.

También hay que subrayar que muchas de las cuestiones sobre las que se indaga podrían ser trasladadas a otros actores de la cooperación, como las Organizaciones No Gubernamentales o a la cooperación descentralizada, pero escapan al objetivo que aquí se pretende.

Si estas reflexiones nos acercan al contenido del trabajo, también definen de un modo tácito el desarrollo expositivo que guiará las páginas que siguen. En tal sentido, hemos optado por su sistematización en tres etapas. En la primera de ellas y con el objeto de precisar esas herramientas disciplinarias que nos permitan, como hemos señalado, desentrañar los nexos entre relaciones internacionales, política exterior y cooperación para el desarrollo, el Análisis de la Política Exterior será el eje de nuestra atención (II). Se nos ofrece aquí, al mismo tiempo, una excelente oportunidad para revisar este campo de estudio y, por lo tanto, para llenar un vacío en nuestro ámbito académico y, en cierta medida, en la disciplina. El vínculo que, fundamentalmente en las últimas décadas, el Análisis de la Política Exterior ha establecido con la teoría de las Relaciones Internacionales se definirá entonces como una de esas herramientas disciplinarias, sabedores, no obstante, de las distintas -y, en algunos casos, muy significativas- presiones en contra de esta opción analítica. A partir de ello y sobre la base de esta opción, en la segunda etapa proyectada examinaremos las aportaciones teóricas que desde la emergencia de las Relaciones Internacionales como disciplina científica han informado sobre la cooperación para el desarrollo (III). Buscaremos, de este modo, descubrir las respuestas teóricas al título elegido para esta fase: «La cooperación para el desarrollo: ¿necesidades de los receptores o intereses de los donantes?», en el que, por lo demás, se integran las preguntas planteadas previamente. El aludido debate entre ética y altruismo, por un lado, y pragmatismo e intereses, por otro, que resume esas respuestas se define como el fundamento para resolver -en la tercera fase- el interrogante central de este trabajo que hemos planteado más arriba: si la política española de cooperación internacional para el desarrollo se ajusta a los principios programáticos que la inspiran o está al servicio de los intereses de la política exterior española y, por tanto, sujeta a las prioridades de una determinada acción gubernamental en este ámbito (IV). Sólo unas conclusiones finales pondrán punto y final a este estudio (V).Page 152

II Cincuenta años de análisis de la política exterior

En la última década, numerosos han sido los trabajos que, penetrando en las raíces intelectuales de las Relaciones Internacionales y su subsiguiente desarrollo como disciplina científica, la han situado en su legítimo contexto histórico, permitiéndonos entender y valorar su estado actual ¹. Un tratamiento que en el Análisis de la Política Exterior ² ha sido, sin embargo, exiguo. Pero, es más, si en los citados trabajos las referencias a este campo de estudio son escasas, extraños han sido también -en el mismo período- los índices de las principales revistas de la disciplina que han incluido títulos en los que el Análisis de la Política Exterior juega un papel relevante, un desinterés que se constata igualmente en la teoría de las relaciones internacionales. En tal sentido y a pesar del dilatado desarrollo que esta teoría ha experimentado desde la segunda mitad de la década de los ochenta, pocas o ninguna han sido las alusiones a la política exterior no sólo como una parte integrante de dicha teoría sino también como una aproximación distintiva por derecho propio.

Ante este «magma en ebullición», como ha caracterizado Grasa al intenso período de producción teórica que singulariza el final de la guerra fría y el comienzo de la posguerra fría ³, la disciplina no se ha conformado sólo con manifestar la «comparativamente poca atención» recibida por el Análisis de la Política Exterior ⁴, algunosPage 153 autores han afirmando también la enorme brecha que le separa de la teoría de las relaciones internacionales e, incluso, que apropiarse de esta última para estudiar el comportamiento exterior es ampliamente equívoco. Así lo entiende, por ejemplo, Waltz. Este autor, principal exponente -como es bien sabido- del neorrealismo o realismo estructural, ya afirmaba enérgicamente a finales de los setenta que una teoría sistémica -y neorrealista- de la política internacional no es ni puede ser...