La politica exterior chilena y America del Sur.

• Author: Flisfisch, Ángel
• Position: Opinión

1. COMPLEJIDADES Y ASIMETRÍAS.

   De todos los ámbitos en que ha tenido que desplegarse la política exterior chilena, probablemente el suramericano es el que ha planteado mayores dificultades. Ello explica que pese a que el carácter de las condiciones iniciales que determinan el desarrollo nacional apuntaban a ese ámbito como el dominio privilegiado para el despliegue de esa política, su emergencia como una política en forma sea un fenómeno muy tardío, susceptible de datarse a partir de las últimas cinco décadas, y adicionalmente en términos de una trayectoria afectada por severas discontinuidades y provista de una cabal irregularidad. En efecto, el ámbito suramericano desde el inicio trasciende la sola geografía: la localización espacial, unida a la cultura, la historia, la lengua y los componentes étnicos mayoritarios presentes configuran cabalmente una comunidad de origen, ciertamente ausente, por ejemplo, en el caso de los países que hoy integran la Unión Europea. No obstante, más que la emergencia y desarrollo de una política, puede decirse que lo que se ha presenciado es una sucesión de políticas distintas, cuya aparición es precedida por importantes intervalos en que lo que se tiene son períodos vacíos de políticas, y esto es válido para todos los países que componen la región. La consecuencia natural de este orden de cosas han sido, por una parte, episodios de frustración severa de expectativas, y una permanente perplejidad frente al contraste entre el carácter favorable de las condiciones originales ya referidas y la incapacidad generalizada de construir una comunidad de destino a partir de una clara comunidad de origen. Por la otra, un extendido escepticismo sobre los futuros posibles de Suramérica como una configuración geopolítica y geoeconómica relativamente cohesionada.

   Ciertamente, una política exterior cuyo referente u objeto sea Suramérica no tiene por qué ser necesariamente una política cuyos objetívos sean objetivos de integración. De hecho, una política exterior hacia una región puede tener como objetivos precisamente la obstaculización de procesos de integración. Por ejemplo, hay propuestas de política exterior europea en Francia o en Inglaterra que parten de la premisa de que lo deseable es justamente no pertenecer a la Unión Europea. O bien, puede tratarse de otros objetivos, ajenos a procesos de integración o cooperación regional. Lo que importa es que se trate de una política cuyo referente u objeto sea la región, en este caso, América del Sur. Lo afirmado anteriormente es válido para el caso general y la perplejidad permanece, puesto que el peso específico del contexto geográfico inicial, físico y humano, y del contexto histórico están igualmente presentes trátese o no de iniciativas con connotaciones integradoras y cooperativas.

   Se han avanzado varias explicaciones sobre este estado de cosas que ha prevalecido durante casi doscientos años. Por ejemplo, se argumenta que parte importante de la herencia colonial consistió en una división territorial caracterizada por fronteras difusas, lo que implicó procesos posteriores de consolidación nacional en los que alcanzó un énfasis más que prioritario la delimitación precisa de fronteras como condición de un ejercicio efectivo de soberanía, con la consiguiente proliferación de conflictos bilaterales (guerras de frontera, modificaciones territoriales, disputas geográficas), que arrojan largas sombras hasta hoy (Fernández, 2010). Ello da también cuenta de la preeminencia -casi hegemonía podría decirse- de las relaciones vecinales y las cuestiones asociadas a ellas como característica permanente de las agendas de la política exterior de los países suramericanos.

   Ese rasgo permanente de las agendas solo tiende a variar en el caso de Chile en las últimas dos décadas, y es necesario subrayar que la disputa efectiva por prioridades y por consiguiente la mayor diversificación de la agenda viene dada fundamentalmente por la emergencia de temas multilaterales, de acentos en relaciones comerciales internacionales y políticas hacia países y bloques fuera de Suramérica, más que por la relevancia efectiva otorgada a una política suramericana. Ello se observa con claridad, por ejempio, en un documento oficial de la Cancillería chilena, Principios y Prioridades de la Política Exterior de Chile, del año 2007 (Gobierno de Chile, Ministerio de Relaciones Exteriores, 2007), en el cual, sin perjuicio de la presencia de elementos retóricos respecto de la consabida prioridad puesta en América Latina, tema sobre el que se volverá más adelante, Suramérica ocupa solo un recuadro de algo más de media página en un total de 83 páginas, referido de manera específica a la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), aun cuando la agenda que perfila el documento es muy diversificada, sin que sea patente una prioridad excluyente otorgada a temas vecinales.

   El mismo autor antes citado (Fernández, 2010), en el contexto de las posibilidades de procesos de integración tanto en América Latina como en Suraméríca, avanza otros dos argumentos que también pueden explicar la ausencia de políticas hacia esa segunda región.

   Primero, como consecuencia de la política colonial de comercio borbónica, los países suramericanos se caracterizaron, durante un muy largo período, por modalidades de inserción en la economía mundial que privilegiaron la mono-producción de materias primas y su exportación a los países centrales, con relaciones de intercambio comercial sumamente débiles entre ellos mismos. Aun cuando el autor no lo señala, hay que entender que algo muy similar sucedió con Brasil. Por consiguiente, hasta las dos o tres últimas décadas en el contexto suramericano estuvo ausente ese poderoso incentivo que habría constituído la existencia de un mercado suramericano económicamente relevante, o al menos de mercados subregionales importantes. De haberse dado esas condiciones, habría sido difícil para Chile y los restantes países sustraerse a la necesidad de contar con una política exterior orientada a las región, sea con objetivos de integración u otros distintos y posiblemente aun contradictorios con metas de integración.

   Segundo, debe considerarse que los nuevos Estados suramericanos se desarrollan políticamente a partir de componentes militaristas y caudillistas más que significativos, con contenidos nacionalistas cuyo sentido viene dado y reforzado principalmente por los conflictos de frontera, que se convierten así en factores de cohesión interna y en recursos consagrados de la política interna. Nuevamente los incentivos operarían en contra de un referente regional como el objeto visiblemente relevante para una política exterior, relegado a rincones más que secundarios de los focos de atención por la urgencia inmediata de las cuestiones vecinales.

   Parece más que plausible que los fenómenos indicados han hecho contribuciones importantes al déficit de que aquí se trata. No obstante, hay razones para pensar que ellos no tendrían por qué haber llevado necesariamente a ese déficit. Por ejemplo, las cuestiones limítrofes contenciosas no estuvieron precisamente ausentes de la historia de la Europa decimonónica y ello no impidió que Francia, el Reino Unido o la Alemania Guillermina pusieran una alta prioridad en contar con una política europea. De la misma manera, es un período de la historia europea más que fuertemente determinado por los nacionalismos, que no operaron en la dirección de tornar irrelevante para los actores de esa historia el contar con una política europea sino todo lo contrario. Por otra parte, si bien la economía mundial significativamente globalizada existente hasta 1914 se derrumbó estrepitosamente y la sucedió un contexto caracterizado por fuertes tendencias autárquicas, ello tampoco fue obstáculo para la emergencia y desarrollo de políticas europeas, incluyendo la política aislacionista estadounidense, un claro ejemplo sobre cómo una política exterior con un referente regional global puede tener objetivos explícitos hostiles a la cooperación y la integración.

   En realidad, además de los elementos ya esbozados, que quizás no llevaban necesariamente a una ausencia de políticas regionales, hay una característica esencial de la configuración geopolítica histórica de la región que contribuye principalmente a dar cuenta de ese déficit que aquí ocupa. A la vez, su identificación permite explicarlo como producto no de torpezas, miopías irracionales o patologías culturales sino justamente al contrario, de comportamientos > racionales.

   Nuevamente, la comparación con Europa posibilita hacer claridad sobre la hipótesis que aquí se va a avanzar. Como es bien sabido, desde la consolidación de los Estados absolutistas, y quizás aun desde antes, el occidente europeo, incluyendo el imperio zarista, se configuró en términos de un relativo equilibrio, pese a la existencia de asimetrías no menores. Ese rasgo, claramente histórico en el sentido de una larga duración, se mantiene hasta hoy. De hecho, parece difícil prescindir de él y no considerarlo como una condición necesaria para el éxito del proceso de integración que se ha desarrollado durante las últimas seis a cinco décadas. Al menos cuatro o cinco de los principales actores guardan entre sí pesos aproximadamente equivalentes, y ello abre espacios de posibilidades coaliciónales para los actores de menor peso relativo. En esas condiciones, contar con políticas con referentes regionales es algo que viene impuesto por la fuerza de las circunstancias: no es racional ignorar a ningún actor, puesto que en los juegos entre Estados ninguno de ellos es > (1).

   Ciertamente, América del Sur presenta un cuadro muy diferente. Dentro del conjunto, el peso de uno de los países, Brasil, supera con creces al de cada uno de los restantes considerados aisladamente, y es difícil concebir coaliciones que puedan erguirse en condiciones razonablemente igualitarias con Brasil, incluyendo algo así como una coalición de >, igualmente difícil de...