Política europea de control de las exportaciones de armas convencionales y seguridad humana: mecanismos para fomentar el respeto de los derechos humanos

AutorJoan David Janer Torrens
CargoProfesor titular de Derecho internacional público Universidad de las Illes Balears
Páginas49-71

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1. Introducción

El pasado 2 de abril de 2014, España depositó en la sede Naciones Unidas en Nueva York el instrumento de ratificación del Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA) aprobado justo un año antes por la Asamblea General de Naciones Unidas (AGNU) a través de la Resolución 67/234B1. Este Tratado

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supone un paso fundamental en la regulación de las transferencias de armas en la medida en que por primera vez se establecen, como señala el art. 1 de dicho Tratado, «normas internacionales comunes lo más estrictas posible para regular o mejorar la regulación del comercio internacional de armas convencionales» para «prevenir el tráfico ilícito de armas convenciones y prevenir su desvío» y ello con el objetivo de «contribuir a la paz, la seguridad y la estabilidad en el ámbito regional e internacional», «reducir el sufrimiento humano» y «promover la cooperación, la transparencia y la actuación responsable de los Estados parte en el comercio internacional de armas convencionales, fomentando así la confianza entre ellos»2.

Hasta el momento, no existía un tratado que regulase el comercio mun-dial de armas convencionales (incluidas municiones, piezas y componentes) lo cual ha incidido, como señala Naciones Unidas, en el hecho de que «[...] too many weapons are misused or are diverted to unlawful owners, and too often an arms export request denied by one country will be approved by another»3. Las manifestaciones de una falta de regulación global del comer-cio de armas se traducen, según Naciones Unidas, en la muerte de personas y en la comisión de violaciones del Derecho internacional humanitario y de los derechos humanos, en el desplazamiento de personas dentro y fuera de sus fronteras y en el padecimiento de inseguridad y de apuros económicos de aquellas personas afectadas por los conflictos y la violencia armada4. Así pues, las consecuencias que para la seguridad humana (entendida esta como el derecho de las personas a vivir de forma segura)5 tiene la falta de una regulación del tráfico de armas son enormes, pues esta exige protección de las

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personas contra la violencia y contra la amenaza de violencia6 y, de ahí, la necesidad y oportunidad de dotarse de un instrumento jurídicamente vinculante como el TCA.

Uno de los aspectos más relevantes que tiene el comercio de armas es el relativo a los efectos que su tráfico incontrolado puede tener sobre los derechos humanos de la población en la medida en que estas se pueden utilizar contra la sociedad civil. El TCA alude claramente a esta cuestión por partida doble. Por una parte, el art. 6.3 prohíbe de forma taxativa a los Estados que autoricen cualquier tipo de transferencia de armas convencionales cuando tengan conocimiento de que las armas «podrían utilizarse para cometer genocidio, crímenes de lesa humanidad, infracciones graves de los Convenios de Ginebra de 1949, ataques dirigidos contra bienes de carácter civil o personas civiles protegidas, u otros crímenes de guerra tipificados en los acuerdos internacionales en los que sea parte». Por otra parte, en caso de que una exportación de armas no esté prohibida, el art. 7 prevé que los Estados podrán no conceder licencias de exportación si las armas pudiesen servir para «co-meter o facilitar una violación grave del Derecho internacional humanitario» o para «cometer o facilitar una violación grave del Derecho internacional de los derechos humanos»7.

La inclusión del criterio humanitario, recogido en los arts. 6 y 7 del TCA, como parámetro restrictivo o limitativo a las transferencias internacionales de armamentos, vinculándose este a la violación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), del Derecho Internacional Humanitario (DIH) o a la comisión de alguno de los crímenes más graves de transcendencia internacional, supone la introducción de un parámetro muy relevante en el comercio mundial de armas, el cual tuvo un amplio respaldo de los diferentes países que participaron en la elaboración del TCA8. La finalidad de la inserción del criterio humanitario en el TCA «[...] no es punitiva, es decir, de sanción frente a prácticas precedentes de violación de los derechos humanos y/o del DIDH, sino preventiva, orientada a evitar o minimizar el riesgo de violaciones futuras tratando de impedir que el posible responsable llegue a contar con los medios para cometerlas»9.

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En la medida en que el TCA tiene una clara incidencia en cuestiones que son de competencia exclusiva de la Unión Europea (UE) al entrar en el ámbito de la política comercial común o de las normas del mercado interior aplicables a la transferencia de armas convencionales y explosivos, el 3 de marzo de 2014, el Consejo adoptó una Decisión por la que se autorizaba a los Estados miembros a ratificarlo, en interés de la UE, pues solo los Estados miembros pueden ser partes10. El hecho de que los Estados miembros de la UE, en su conjunto, sean el principal exportador de armas en el mundo, por delante de los Estados Unidos y Rusia y que, en 2011, el porcentaje de estas exportaciones destinadas a terceros países aumentase un 61 por 100, pone de relieve la importancia que tiene la ratificación del TCA11.

La inclusión del criterio humanitario en el TCA entra claramente en coherencia con la promoción de los derechos humanos como principio que informa la acción exterior de la UE (art. 3.5 del TUE) y, de forma particular, su política comercial. En todo caso, el criterio humanitario no constituye una novedad en relación con la política europea de exportación de armas convencionales, pues desde 1998 existen distintas disposiciones que dotan de contenido a esta prohibición. Asimismo, los Estados miembros de la UE, y particularmente España12, han adoptado distintas disposiciones legales y reglamentarias para prohibir la venta de armas convencionales a países que las puedan utilizar contra la población. Esta prohibición también se ha mate-rializado en la adopción de medidas restrictivas de tipo autónomo (no adoptadas al amparo de resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas) por parte de la UE contra terceros países, que incluyen la prohibición de que los Estados miembros vendan armas que «puedan utilizarse con fines de represión interna».

Partiendo del análisis de la incorporación del criterio humanitario con anterioridad a la entrada en vigor del TCA en la normativa europea de exportación de armas y su proyección en las legislaciones nacionales (especialmente, España), este estudio pretende analizar distintos instrumentos de política exterior (como la cooperación al desarrollo o los embargos decretados de forma unilateral) que ha utilizado la UE para evitar que las armas que los Estados miembros vendan a terceros países puedan ser utilizadas contra la población civil, valorándose en último término la práctica desarrollada por España en materia de venta de armas en relación con la observancia del criterio humanitario.

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2. La progresiva relevancia de los derechos humanos en la normativa europea sobre comercio de armas

Las primeras referencias en el ámbito europeo al respeto de los derechos humanos como factor a tener en cuenta en el comercio de armas se remontan, a pesar de la ausencia de una referencia expresa a la dimensión externa de los derechos humanos en la acción exterior de la Unión13, a la aprobación por el Consejo de Asuntos Generales celebrado el 25 de mayo de 1998 del Código de Conducta en materia de exportación de armas14. Si bien se trataba de un acuerdo de naturaleza política y, por tanto, no vinculante para los Estados15, estos, conforme al segundo criterio recogido en el código de conducta, identificaban el respeto de los derechos humanos en el país de destino final de las armas como motivo para no expedir licencias de exportación. El Código de Conducta vinculaba dicho respeto con la posibilidad de que las armas pudiesen ser utilizadas «con fines de represión interna».

A partir de la entrada en vigor, en 1999, del Tratado de Ámsterdam que supuso dotar de una mayor relevancia a los derechos humanos tanto en el propio seno de la Unión como en su acción exterior16, la UE fue adoptando distintas disposiciones en materia de comercio tanto interno como externo de armas en las cuales se hacía referencia a los derechos humanos como un límite en la concesión de licencias de exportación, lo cual tuvo el efecto de que esta cuestión se incorporase en las legislaciones nacionales en materia de venta de armamento.

Si bien en 1994 se reguló por primera vez el sistema de control de las exportaciones de productos de doble uso17 a través del Reglamento 3381/94,

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de 19 de diciembre18, no fue hasta la nueva regulación hecha por el Reglamento 1334/2000, de 22 de junio, por el que se establece un régimen comunitario de control de las exportaciones de productos y tecnología de doble uso19 cuando se hizo alusión en su art. 5.1 a «consideraciones sobre derechos humanos» como motivo que permitía a los Estados prohibir la exportación de este tipo de productos. Aunque se trataba de una referencia muy genérica y no se precisaba qué debía entenderse por este tipo de consideraciones, lo cierto es que, de forma muy novedosa y al hilo del nuevo marco en materia de derechos humanos introducido por el Tratado de Ámsterdam, los Estados podían prohibir la exportación de este tipo de productos si consideraban que se podían utilizar para vulnerar los derechos humanos...

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