La politica del derecho internacional en tiempos de crisis.

• Author: van Klaveren, Alberto
• Position: Opinion

La imagen de un sistema internacional marcado por la anarquia y el desorden como elementos permanentes siempre ha sido poderosa y, que duda cabe, parece hoy mas vigente que nunca. Durante el olvidado siglo XX, del que nos hablaba Tony Judt (1), se registro la "era de las catastrofes", siguiendo la conceptualizacion de Eric Hobsbawm (2). El poder se expreso en su forma mas cruda, a traves de la guerra, el colonialismo, las inequidades sociales, la expansion territorial, los proyectos totalitarios y las hegemonias. Tomas Hobbes, al menos en su interpretacion convencional (3), parecia imponerse sobre Francisco de Vitoria, Francisco Suarez, Hugo Grocio o Emanuel Kant. Y si bien el periodo de la posguerra trajo consigo un orden internacional mas estable que, a la larga, logro derrotar los totalitarismos y gran parte del colonialismo, la realidad internacional sigue siendo inquietante.

Algunos focos tradicionales de conflicto se han agravado. Hay Estados que estan en proceso de franca desintegracion; se han vuelto a producir anexiones territoriales que parecian propias de otra epoca; han resurgido los intentos de establecer zonas de influencia de grandes potencias o aspirantes a ese status; los movimientos populistas y extremistas cobran nuevas fuerzas; un lider impensado junto a un grupo de asesores con ideas extremas asumen responsabilidades en la primera potencia del mundo, y se advierte un recrudecimiento del proteccionismo y de otras formas de nacionalismo economico. En paises que han sido actores centrales del proceso de globalizacion y artifices o pilares de un orden internacional mas liberal, cobran nueva fuerza las tendencias nacionalistas y aislacionistas, recelosas de cualquier delegacion de soberania y hostiles frente a todo lo externo, sean los acuerdos de libre comercio o, peor aun, la inmigracion desde paises vecinos o regiones en conflicto. El proceso de integracion mas exitoso del mundo, la Union Europea (UE), se prepara para ver partir, por voluntad de su electorado, a uno de sus socios mas relevantes, en una tendencia que podria replicarse en otros paises miembros y surgen importantes dudas sobre el futuro del proyecto europeo.

Hace unas decadas, muchos estaban preocupados por la concentracion del poder en unos pocos actores en el mundo, por la dominacion que algunas potencias ejercian sobre el resto. En America Latina, los principales desafios internacionales eran la hegemonia que ejercian los Estados Unidos y la busqueda de una mayor autonomia y diversificacion de sus relaciones internacionales, objetivos que parecian muy lejanos (4). Hoy se habla de un mundo de nadie (5), un mundo sin un centro de gravedad y sin valores o intereses universalmente compartidos, y en que ninguna potencia o grupo de potencias logra imponerse sobre el resto. Hay quienes incluso afirman el fin del poder (6), en que las potencias de antano se ven desafiadas por un conjunto crecientemente heterogeneo de actores, muchos de ellos informales.

Seguimos viviendo en la sociedad anarquica de la que nos hablaba Hedley Bull, uno de los pioneros modernos de la teoria de las relaciones internacionales (7). Una sociedad en que no hay una autoridad superior. Pero una sociedad anarquica puede confundirse con el caos y la realidad. Y es que, sobre todo a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, se han desarrollado grandes esfuerzos para establecer limites para el comportamiento de los Estados y de los restantes actores internacionales. Se han construido reglas e instituciones que los contienen y disciplinan. Los Estados son libres, pero esa libertad no es total. En 1927 la Corte Permanente de Justicia Internacional, predecesora de la Corte Internacional de Justicia, afirmaba en un caso paradigmatico, el caso Lotus, que las restricciones a la independencia de los Estados debian ser expresas, es decir, que no se podian presumir (8). Hoy, probablemente, esa afirmacion ya no se haria, al menos en terminos tan tajantes, porque la libertad de los Estados esta mucho mas restringida que en esa epoca.

LA NECESIDAD DE REGULACION INTERNACIONAL

A partir de la segunda mitad del siglo pasado se fue estructurando un orden internacional mas regulado, que algunos llamaron un orden liberal, en la medida en que recogia los aportes de referentes clasicos como Emanuel Kant, Adam Smith y John Stuart Mill, y que cuestionaba los supuestos de la escuela realista de las relaciones internacionales, inspirada en autores como Tucidides, Hobbes o Maquiavelo. Los liberales contemporaneos han puesto el acento en la posibilidad de la cooperacion y la coexistencia pacifica y las necesidades de la interdependencia. Para ello, postulan la necesidad de normas, reglas e instituciones que persigan dichos fines o asuman las realidades de la convivencia internacional.

Es un hecho que las crecientes necesidades de regular la globalizacion han conducido a un visible aumento de la legislacion internacional, de nuevas instituciones globales y regionales y de organos de solucion de controversias, tanto entre los Estados como entre estos y entes privados. Esta nueva realidad ha disminuido la division tradicional de los internacionalistas, entre aquellos que veian al derecho internacional como un mero epifenomeno de las realidades del poder internacional y aquellos que sostenian que las relaciones entre los Estados estaban reguladas por el derecho internacional y que, cuando ello no sucedia, se estaba frente a una conducta patologica. Hoy los debates son mucho mas matizados. Los teoricos de las relaciones internacionales prestan mas atencion a la evolucion de las normas legales o de regimenes en su ambito, mientras que los especialistas en derecho internacional comienzan a analizar la conducta de los Estados, los fenomenos de legalizacion de las normas y tambien la existencia de normas embrionarias caracterizadas como soft law. Incluso hay quienes, como la academica y antigua directora de Planificacion del Departamento de Estado, Anne-Marie Slaughter, sostienen que esa realidad se debe precisamente a la descentralizacion que caracteriza al sistema internacional y al surgimiento de verdaderas redes informales de expertos publicos y privados, que comparten visiones y valores comunes y que, sobre todo en materia de regulacion economica y financiera, tienden a sustituir a actores centrales como los Estados, e instrumentos tradicionales como los tratados o acuerdos solemnes (9).

Lamentablemente, este debate todavia no es muy activo en America Latina, pese a la importancia que asume el orden normativo regional en nuestra region, donde se ha ido cristalizando un sistema de normas e instituciones comunes (10) y donde la solucion pacifica de las controversias parece haberse institucionalizado.

El fenomeno no es solo latinoamericano. Cada vez hay mas regulacion internacional. El derecho internacional dejo de ser un derecho de coexistencia y, con todas sus limitaciones, esta avanzando hacia un derecho de cooperacion, como lo sostenia Wolfgang Friedman (11).

Con inocultable optimismo, las Naciones Unidas proclamaron la ultima decada del siglo XX como la decada del derecho internacional. Tuvieron motivo para ello. El fin de la Guerra Fria y la nueva ola de democratizacion que la acompano (12), permitieron superar la paralizacion de multiples instancias internacionales y promover el desarrollo de nuevas instituciones globales y regionales en materias tan variadas como los derechos humanos, el desarme, el derecho penal internacional, el medio ambiente o el comercio internacional. El optimismo que marco ese periodo se ha desvanecido, pero la actividad legislativa y regulatoria se ha mantenido y se ha proyectado hasta hoy.

En este contexto, cabe preguntarse una vez mas sobre la naturaleza del derecho internacional. ?Es el Gentle Civilizer of Nations del que habla el jurista finlandes Martti Koskenniemi, en un libro que llevaba el significativo subtitulo The Rise and Fall of International Law (1870-1960?) (13)??O es un derecho que persigue la virtud pero que es marginal, sobre todo cuando se enfrenta con las realidades del poder (14)? ?Se trata de un proyecto, en gran medida, frustrado para imponer reglas aceptables en la convivencia internacional, que se estrella contra las crudas realidades del poder?

El derecho internacional es visto por algunos juristas especializados en derecho interno, y no pocos legos, como la antitesis del derecho. Segun esta vision, sus fuentes son demasiado diversas y hasta inciertas, sus normas son vagas, contradictorias y reflejan las relaciones de poder a escala internacional; no posee una jerarquia clara de tribunales y otras instancias judiciales, y los fallos que estos emiten quedan entregados a la voluntad de los paises. Sin embargo, esta vision, propia de la mayor parte de la escuela realista de las relaciones internacionales, y quiza de no pocos juristas nacionales formados en la tradicion positivista, ignora que el derecho ha servido de marco para la actividad internacional a lo largo de los anos y que los principios e ideas que le sirven de base tienen raices que se remontan muy atras en la historia. Como lo recuerda el propio Hans Morgenthau, exponente maximo de la escuela realista y jurista de origen, temas tales como los limites de la jurisdiccion, los derechos de las naves en aguas extranjeras y el estatus de representantes diplomaticos, son rutinariamente determinados con referencia al derecho internacional (15). Se podrian citar muchos mas ejemplos. La misma interdependencia que caracteriza a nuestro sistema internacional seria inexplicable sin la existencia de normas...