Conflictos pesqueros contemporaneos: la busqueda de una gestion racional *.

AuthorEspaliat Larson, Astrid

La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 consagró la Zona Económica Exclusiva y dio reglas para la pesca en alta mar. La ampliación de la zona (ZEE) en que el Estado ejerce derechos de soberanía, impulsó a los Estados de pesca a distancia a generar mecanismos que les permitieran seguir pescando en las áreas de mar que antes formaban parte de la alta mar, lo que ha ocasionado presiones sobre los Estados costeros. Al mismo tiempo, las normas relativas a la pesca de recursos marinos específicos, como son las especies transzonales y altamente migratorias, ha originado diversas tensiones entre los Estados de pesca a distancia y los Estados costeros. El presente artículo intenta reflejar las tensiones existentes en la actualidad.

INTRODUCCIÓN

Durante décadas se consideró que la riqueza de los recursos marinos era un don ilimitado de la naturaleza. Sin embargo, el desarrollo del conocimiento científico y el dinamismo en la evolución de las pesquerías, después de la Segunda Guerra Mundial, pusieron fin a este mito, pudiéndose constatar que los recursos acuáticos, aun siendo renovables, son limitados y tienen que someterse a una ordenación adecuada si se quiere seguir contando con su contribución al bienestar nutricional, económico y social de la creciente población mundial.

La constatación de este hecho condujo a ciertos Estados, liderados por Chile, Perú y Ecuador, a reivindicar derechos soberanos en lo relativo a la exploración, explotación, conservación y administración de los recursos pesqueros en una zona adyacente a su mar territorial. Así, la paulatina introducción de las zonas económicas exclusivas (ZEE), a mediados de los setenta, y la adopción de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, en 1982, otorgaron un nuevo marco para la conservación y ordenación de los recursos marinos. La nueva regulación reconocía la existencia de una zona económica exclusiva en la cual el Estado tiene derechos de soberanía a los fines de la exploración, explotación conservación y gestión de los recursos marinos, y sometía a la pesca en alta mar al deber de los Estados de cooperar en la conservación de los recursos vivos de esa zona. Sin embargo, las normas relativas a las especies transzonales y altamente migratorias contemplada en la Convención eran imprecisas e insuficientes y no tardaron en aparecer fuertes conflictos entre los Estados costeros y aquellos cuyos nacionales realizan pesca a distancia, a propósito de la captura de dichas especies en las zonas de mar inmediatamente adyacentes a la ZEE. En este sentido parece emblemático el conflicto que por la pesca del pez espada a enfrentado a Chile y España desde 1991.

Por otra parte, y como consecuencia de la consagración de la ZEE, muchas zonas de mar que eran de alta mar y que, en lo que a captura pesquera se refiere, se regían por el principio de libertad quedaron sometidas a la jurisdicción del Estado ribereño. Ello impulsó a los Estados de pesca a distancia a recuperar los caladeros perdidos mediante la aceleración de acuerdos bilaterales que les garantizaban el acceso a las zonas de pesca de los Estados en desarrollo, lo que sin lugar a dudas ha significado una presión adicional sobre los recursos pesqueros de esos Estados.

En lo que dice relación con el primer tipo de tensiones descritas, tanto las organizaciones internacionales como los Estados han buscado nuevas formas de equilibrar los intereses en juego, con resultados aún no muy alentadores. El acuerdo de las Naciones Unidas sobre especies tranzonales y altamente migratorias (Acuerdo de Nueva York) así como el Acuerdo sobre pesca responsable elaborado por FAO, han constituido un importante aporte en la materia. Por otra parte, los Estados miembros de la Comisión Permanente del Pacífico Sur (CPPS) han elaborado un acuerdo con miras a enfrentar ese mismo conflicto, y por su parte la Unión Europea, en el marco de una reestructuración de su política pesquera común, busca readecuar la pesca de los Estados miembros dentro del concepto de desarrollo sostenible, pero manteniendo una política de acuerdos con terceros países, cuya intencionalidad y resultados son cuestionables. La reciente entrada en vigor del Acuerdo de Nueva York, de 1995, unido al hecho de que figuren como Estados ratificantes algunos como Canadá y Argentina, que se han caracterizado por su defensa de los derechos de los Estados ribereños, indicaría que ninguna solución puede provenir de medidas unilaterales, que es necesaria una cooperación interestatal multilateral efectiva y que la ratificación del acuerdo es un paso necesario en el largo camino de la resolución de los complejos conflictos pesqueros.

LA CONVENCIÓN DE NACIONES UNIDAS DE 1982: UN NUEVO DERECHO DEL MAR

La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), de 1982 (1) consagró un nuevo derecho del mar. Este nuevo derecho permite los Estados extender su mar territorial hasta 12 millas marinas, y la zona contigua hasta 24 millas marinas. Al mismo tiempo, modifica el régimen de los estrechos y regula la exploración y explotación de los fondos marinos y oceánicos. Pero, sin lugar a duda, los aportes más relevantes fueron la consagración de una zona en la que se concedía a los Estados ribereños derechos de soberanía a los fines de la exploración, explotación, conservación y administración de los recursos marinos vivos y no vivos, denominada Zona Económica Exclusiva, así como el sometimiento de la pesca en Alta Mar a reglas que la alejaban de manera definitiva del principio de libertad irrestricta.

La consagración de la Zona Económica Exclusiva constituyó la incorporación definitiva de una legítima reivindicación de los Estados costeros, que ya en los años cincuenta percibieron la importancia que para el desarrollo económico y el bienestar de sus poblaciones tenían los recursos pesqueros así como los peligros de una sobreexplotación por parte de Estados que realizaran pesca a distancia. Pioneros en esta reivindicación fueron Perú, Ecuador y Chile, quienes al realizar la Declaración de Santiago, en 1952, iniciaron el proceso que conduciría al reconocimiento de la ZEE.

Al mismo tiempo que la Convención reconoce a los Estados ribereños derechos de soberanía sobre sus recursos marinos, somete a la pesca en alta mar a las obligaciones convencionales de los Estados y a ciertas reglas específicas contenidas en la propia Convención. Así, tratándose de poblaciones de especies asociadas que se encuentren en la zona económica exclusiva de un Estado y en un área del alta mar adyacente a ella, el Estado ribereño y los Estados que pesquen esas poblaciones procurarán, directamente o por conducto de las organizaciones subregionales o regionales apropiadas, acordar medidas necesarias para su conservación en el área de alta mar (2), Por otra parte, los artículos 64 a 68 contienen disposiciones sobre especies altamente migratorias, mamíferos marinos, poblaciones anádromas y especies catádromas, que se aplican tanto en la zona económica exclusiva como en alta mar (3). Por último, todos los Estados tienen el deber de adoptar medidas para la conservación de los recursos vivos de alta mar en relación con sus respectivos nacionales o de cooperar con otros en su adopción (4) y, en general, el deber de cooperar entre sí en la conservación y administración de los recursos vivos de alta mar (5).

Sin embargo, poco después de suscrita la convención, los hechos demostrarían que las disposiciones relativas a las especies transzonales y altamente migratorias eran imprecisas e insuficientes, y que proporcionaban un campo fértil a la aparición de nuevos conflictos pesqueros.

Así, se fueron sucediendo en el tiempo conflictos que enfrentaban a países costeros con países de pesca a distancia, en una suerte de espiral en la que aumentaba la tensión entre los intereses en juego.

En este sentido son emblemáticos los conflictos que se plantearon entre pescadores españoles y canadienses, a principios de los noventa, a propósito de la pesca del bacalao, que se denominó "guerra del bacalao"; el que enfrentó a Estados Unidos y Rusia en junio de 1990, en relación a la pesca de la polaca; el surgido entre España y Canadá, en 1995, en el marco de la Organización de Pesquerías del Atlántico Nordeste (OPANO), referente a la pesca del fletán y que fuera resuelto en 1998 por la Corte Internacional de Justicia y el que se planteó desde 1991 entre Chile y la Unión Europea en torno a la pesca del pez espada o albacora (6).

Por otra parte, el reconocimiento de la zona económica exclusiva dejó sometida a la jurisdicción de los Estados costeros grandes zonas de alta mar explotadas durante décadas por Estados de flotas de pesca a distancia. Ello en un escenario caracterizado por una creciente demanda de recursos pesqueros; por los altos retornos de esta industria y el consiguiente aumento del esfuerzo pesquero (7). Esta nueva realidad impulsará a ciertos Estados de pesca a distancia a impetrar medidas destinadas a recuperar espacios en que sus nacionales realizaban faenas pesqueras. En este sentido es ilustrativo lo acaecido en la Unión Europea que, tras la ampliación de los derechos de los Estados ribereños, sostuvo que "bajo el control de los países ribereños casi el 90 % de los recursos pesqueros explotables, y la flota de los Estados Miembros, que tradicionalmente habían pescado en las aguas de esos países, se vieron de pronto expulsados de ellas" (8). De allí entonces que los países de las Comunidades concluyeron en "la necesidad de recuperar el derecho de acceso para esa flotas"9, idea que influyó de manera determinante en los lineamientos de la Política Pesquera Común, tal como se verá más adelante.

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES Y LAS ESPECIES TRANZONALES Y ALTAMENTE MIGRATORIAS

En lo que concierne a la conservación y ordenación de las especies transzonales y altamente migratorias, surgen iniciativas de carácter multilateral que buscan conducir a los...

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