La ley 3/2001, de 26 de marzo, de pesca marítima del Estado: análisis y evaluación

AutorJosé Juste Ruiz
CargoCatedrático de Derecho Internacional Público Universidad de Valencia
Páginas95-114

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    Este trabajo ha sido realizado en el marco del Proyecto de investigación núm. PB98-1461 sobre «Evolución de la normativa internacional y europea en materia de medio ambiente» del Ministerio de Educación y Cultura.
I Antecedentes y gestación

Puede parecer sorprendente que un país con la tradición e intereses marítimos que tiene España no haya dispuesto de una Ley de Pesca Marítima hasta el tercer milenio de la era cristiana. La carencia venía sin duda de lejos, ya que, como ha subrayado un especialista en la materia, hasta bien entrados los años setenta «nuestra normativa (pesquera) era insuficiente, dispersa, heterogénea y obedecía a razones que Page 96 no eran estratégicas, sino meramente coyunturales» 1. Este vacío normativo se fue colmando por medio de disposiciones legislativas relativas a los espacios marinos españoles y su regulación jurídica 2, a los aspectos económicos y comerciales vinculados a la actividad pesquera y, en particular, a las empresas pesqueras conjuntas 3. Pero el procedimiento de adopción de una verdadera ley general en la materia no se inició hasta el 16 de junio del año 2000, cuando las Cortes Generales comenzaron el examen del Proyecto de Ley de pesca marítima, de bases de ordenación del sector y de comercialización de los productos pesqueros, presentado por el Gobierno.

Algunas razones que aconsejaban la adopción de una Ley de pesca marítima se recogieron ya en la propia exposición de motivos del Proyecto y tenían que ver con el establecimiento de un marco legislativo enunciador de los principios generales orientadores del régimen jurídico del sector económico y productivo de la pesca 4, así como con el deseo de delimitar claramente la potestad normativa del Estado, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional 5. También evoca la exposición de motivos otra razón sustancial que posee una «importancia preponderante», a saber, la necesidad de asegurar que el aprovechamiento de los recursos vivos marinos se realice bajo cánones que aseguren la sostenibilidad de la actividad, como único medio para lograr un aprovechamiento óptimo y duradero. El párrafo séptimo de esta exposición de motivos resume la situación con claridad:

La Política Pesquera Común, y la gestión de la pesca marítima, se basan en la protección de los recursos, y tienden a lograr el desarrollo sostenible del sector pesquero, mediante un régimen basado en el equilibrio de las disponibilidades existentes y su explotación racional y responsable, de modo que se consiga el empleo óptimo de los factores de producción, favoreciendo así la rentabilidad y las condiciones Page 97 socioeconómicas del sector pesquero a medio y largo plazo, especialmente la de las poblaciones locales dependientes de la pesca.

El «Proyecto de Ley de pesca marítima, de bases de ordenación del sector y de comercialización de los productos pesqueros» tuvo una tramitación legislativa relativamente azarosa, en la que debió superar varias enmiendas a la totalidad e incorporar numerosas enmiendas parciales que, a la postre, no modificaron sustancialmente la fisonomía general del texto. El propio título de la Ley fue aligerado en su redacción final, pasando a denominarse sucintamente «Ley de pesca marítima del Estado», pero los restantes elementos evocados en el enunciado inicial (las bases de la ordenación del sector y de la comercialización de los productos pesqueros), junto con otros que no habían sido recogidos expresamente en el título (la investigación científica en la materia o el régimen de sanciones aplicables) quedaron finalmente integrados en el contenido de la misma.

Así se adoptó finalmente, con el apoyo de todos los grupos parlamentarios 6, la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, que se publicó en el BOE número 75, de 28 de marzo de 2001 7.

II Aspectos generales

La Ley de Pesca Marítima del Estado presenta algunos rasgos particulares que conviene destacar. Por una parte, el texto adoptado posee un carácter omnicomprensivo, configurando un marco legislativo en el que pretenden contemplarse todos los aspectos vinculados a la actividad pesquera latu sensu. Este conglomerado multidimensional incluye disposiciones relativas a la actividad extractiva, a la protección de los recursos pesqueros, a la ordenación del sector, a la comercialización de los productos de la pesca, a la investigación científica en la materia y al régimen de sanciones aplicables. Sin embargo, la amplitud de las materias cubiertas contrasta con la relativa levedad de las disposiciones sustantivas concretas, que a menudo constituyen sólo un enunciado general de carácter programático, con escaso contenido normativo. La Ley de Pesca Marítima del Estado aparece así como una ley-marco, en la que se establecen los principios generales orientadores del régimen jurídico del sector económico y productivo de la pesca, pero cuyo contenido material deberá ser nutrido por una acción legislativa y reglamentaria ulterior 8.

Por otra parte, como la propia Ley reconoce formalmente, el terreno en el que irrumpen sus disposiciones estaba ya en gran medida cubierto por un conjunto de normas internacionales y comunitarias de ineludible aplicación. Los límites en los que se mueve la nueva Ley vienen así marcados, en primer lugar, por las disposiciones del Convenio de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, por los Page 98 otros convenios internacionales que resulten aplicables (tanto relativos a la explotación de los recursos pesqueros como a la comercialización de los productos de la pesca) y por los diversos acuerdos pesqueros regionales en los que España es parte. Pero más relevante todavía resulta el hecho de que la política común de la pesca se haya configurado como una competencia exclusiva de la Comunidad Europea 9, instrumentada esencialmente por medio de Reglamentos que los Estados miembros deben aplicar. La exposición de motivos de la Ley resume así esta cuestión:

Desde la integración de España en las Comunidades Europeas, las instituciones comunitarias han asumido buena parte de las competencias que el Estado tenía en la materia, conforme a la previsión contenida en los artículos 93 y 96 de la Constitución. El Derecho Comunitario, y por tanto la Política Pesquera Común, han pasado a formar parte del ordenamiento interno.

En el orden internacional, la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982, ratificada por España mediante Instrumento de 20 de diciembre de 1996, emplaza a los Estados para que incorporen a su ordenamiento interno las medidas de gestión responsable de los recursos pesqueros, tanto en sus Zonas Económicas Exclusivas como en Alta Mar, correspondiendo a la Comunidad Europea la obligación de establecer las medidas necesarias en relación con los nacionales de los Estados miembros, así como la competencia para cooperar con terceros paí-ses y organismos Internacionales con la finalidad de conservar y proteger los recursos vivos. Las Conferencias y Convenios Internacionales establecen compromisos para los Estados, que han de orientar su política pesquera hacia objetivos concretos. Así, los objetivos derivados de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo y el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable forman parte, asimismo, del marco jurídico aplicable a la actividad pesquera.

Por su parte, los múltiples Acuerdos de pesca entre la Comunidad Europea y países terceros en nombre de los Estados miembros, contienen la normativa que ha de respetar nuestra flota en aguas de dichos Estados, con la correspondiente obligación de velar por su cumplimiento.

A su vez, el ámbito de la actividad comercial de los productos de la pesca se ha visto modificado por la Política Pesquera Común, los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio y el Espacio Económico Europeo, que han producido modificaciones sustanciales en los intercambios comerciales.

Pese a la reiterada insistencia en sus condicionamientos internacionales y comunitarios, lo cierto es que el contenido material de la Ley de Pesca Marítima del Estado aparece sobre todo como una normativa pro domo, destinada a cubrir el espacio normativo residual que queda para la legislación interna. El contenido específico de la Ley aparece así relativamente desvinculado de las dimensiones internacionales de la actividad pesquera y tiene por tanto un contenido esencialmente competencial, tratando de establecer el marco en el que desarrollará la acción de la Administración central del Estado y, en su caso, el de las Comunidades Autónomas, en la regulación de este complejo sector de la actividad económica nacional. Page 99

Por lo que respecta al aparato institucional, al margen de las Cofradías de Pescadores, las Organizaciones de Productores y las entidades asociativas y organizaciones sindicales 10, la Ley crea sendos órganos de cooperación y consulta de nueva planta (disposición adicional primera). El primero es el Consejo Nacional Pesquero, como órgano de coordinación entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (en adelante, MAPA) y las Comunidades Autónomas, del que formarán parte el Secretario general de Pesca Marítima, que actuará como Presidente; los Directores generales de la Secretaría General de Pesca Marítima, y un representante de cada una de las Comunidades Autónomas con competencias en la materia, y cuyas funciones y régimen de funcionamiento se establecerán reglamentariamente. El segundo es el Comité Consultivo del Sector Pesquero, como órgano de asesoramiento y consulta del MAPA, cuya composición y funciones se desarrollarán también por...

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