El paso inocente de buques de guerra extranjeros por mar territorial: alcance del régimen de la CNUDM

AuthorCarlos Espaliú Berdud/Rafael Casado Raigón
PositionDoctor en Derecho/Catedrático de Derecho internacional público de la Universidad de Córdoba
Pages777-798

El paso inocente de buques de guerra extranjeros por mar territorial: alcance del rgimen de la CNUDM 1

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I Introducción

A pesar de que la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) parta del «deseo de solucionar con espíritu de comprensión y cooperación mutuas todas las cuestiones relativas al derecho del mar» (preámbulo, primer párrafo) y de que, de hecho, deba ser considerada, en una gran parte, como un instrumento de obligada referencia en tanto que tratado codificador o cristalizador del Derecho internacional general, poco después de su adopción se puso claramente de manifiesto que la misma no cerró (y no ha cerrado) definitivamente el debate, al menos en todos sus capítulos y extremos y al margen de la lógica evolución de todo ordenamiento. UnoPage 778 de esos extremos lo constituye, a nuestro modo de ver, el régimen del paso inocente de los buques de guerra extranjeros por mar territorial4.

Este tema, que venía siendo considerado como uno de los puntos más controvertidos del Derecho del mar5, fue objeto una vez más de discusiones a lo largo de las negociaciones habidas en la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Tercera Conferencia) debido a la polémica surgida entre aquellos que estimaban que los buques de guerra extranjeros gozaban, como los navíos convencionales, de un derecho de paso inocente por el mar territorial y aquellos otros que consideraban que la navegación de estos buques por aguas territoriales, debido a su amenaza intrínseca, constituía una facultad reconocida por el Estado ribereño; por tanto, para estos últimos, el paso de los buques de guerra debería estar sujeto a importantes limitaciones en comparación con el de los buques mercantes.

En efecto, a lo largo de la Tercera Conferencia -al igual que en Ginebra durante la Primera- un cierto número de delegaciones se esforzaron sin éxito por incorporar en la Convención disposiciones dirigidas a condicionar todo paso inocente de esta categoría de buques a la obtención de una autorización del Estado ribereño o, al menos, a la transmisión a éste de una notificación previa6. En última instancia (abrilPage 779 de 1982) los opositores al derecho de paso de los buques de guerra presentaron una enmienda al proyecto de artículo 21, parágrafo 1, letra h («leyes y reglamentos del Estado ribereño relativos al paso inocente»), que amenazaba con reabrir todo el debate, tendente a que los Estados ribereños pudieran prevenir las infracciones a su regulación interna en materia de seguridad7. Sólo una intervención personal del Presidente de la Conferencia hizo que los Estados autores no insistieran en la enmienda citada. Como contrapartida, el Presidente Koh tuvo que leer una declaración en virtud de la cual dichos Estados dejaban claro que su decisión de no insistir se tomaba sin perjuicio «del derecho de los Estados ribereños de adoptar medidas destinadas a salvaguardar sus intereses en materia de seguridad de conformidad con los artículos 19 y 25 del proyecto de convención»8.

II El derecho de paso inocente de los buques de guerra extranjeros por mar territorial

La mencionada polémica en torno a la necesidad de obtener una autorización del Estado ribereño o de notificar previamente el paso, nos exime de demostrar que la existencia de un derecho de paso inocente para los buques de guerra extranjeros es controvertida. A este hecho hay que añadir la ausencia de referencia explicita en la CNUDM a la facultad de esta categoría de buques de pasar por el mar territorial. En los cuatro artículos que este instrumento consagra específicamente a este tema, en efecto, no se proclama expresamente un derecho de paso inocente para los mismos: el artículo 29 contiene una definición de buques de guerra, el artículo 30 precisa las consecuencias del incumplimiento por buques de guerra de las leyes y reglamentos del Estado ribereño relativos al paso por mar territorial, el artículo 31 trata de la responsabilidad del Estado del pabellón por daños causados por un buque de guerra u otro buque de Estado destinado a fines no comerciales y el artículo 32 se refiere a las inmunidades de esos buques.

A pesar de ello, creemos que del articulado de la CNUDM hay que deducir que el derecho de paso inocente por mar territorial también es aplicable a los buques de guerra extranjeros. Así, por un lado, los citados artículos 29 a 32 se encuentran en la parte segunda de la CNUDM -mar territorial y zona contigua- y, dentro de ella, en su sección tercera, que regula el «paso inocente por el mar territorial». Esta sección tercera se abre con un artículo, el 17, que reza así: «Con sujeción a esta Convención, los buques de todos los Estados, sean ribereños o sin litoral, gozan del derecho de paso inocente a través del mar territorial». De esta manera, la CNUDM comienza por reconocer un derecho de paso inocente a todo tipo de buques, salvo que haya indicaciónPage 780 expresa en contrario en otras disposiciones de este mismo instrumento. En este sentido conviene constatar que si bien es cierto que los artículos 29 a 32 (subsección C, «Normas aplicables a los buques de guerra y a otros buques de Estado destinados a fines no comerciales») no afirman expresamente la existencia de un tal derecho, tampoco lo niegan, no siendo posible, además, encontrar en otro lugar de la CNUDM artículo alguno que excluya a los buques de guerra de aquellos que gozan de un derecho de paso inocente por el mar territorial 9.

Por otro lado, el artículo 19 de la CNUDM, destinado a precisar en la misma subsección que el artículo 17 las acciones constitutivas de un paso no inocente, y por tanto prohibido, incluye actos que sólo pueden ser llevados a cabo, en principio, por buques de guerra: cualquier «amenaza o uso de la fuerza contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política del Estado ribereño o que de cualquier otra forma viole los principios de derecho internacional incorporados en la Carta de las Naciones Unidas», cualquier «ejercicio o práctica con armas de cualquier clase», el «lanzamiento, recepción o embarque de aeronaves» o el «lanzamiento, recepción o embarque de dispositivos militares». Así, debiera interpretarse del artículo 19 que los buques de guerra pueden atravesar el mar territorial como los buques convencionales siempre que no realicen alguna de las actividades que en él se recogen 10. Por todo ello, es obligado concluir que nada en el articulado propiamente dicho de la CNUDM contradice la existencia de un derecho de paso inocente por el mar territorial para los buques de guerra extranjeros, a pesar del silencio expreso que guarda sobre este punto 11.

A la luz de la lectura de las declaraciones efectuadas conforme al artículo 310 de la CNUDM, los mismos Estados signatarios y partes en este instrumento parecen, al menos mayoritariamente, extraer la misma conclusión. Así, de los 22 Estados que han presentado, en uno o en otro sentido, declaraciones relativas al paso inocente de los buques de guerra por el mar territorial 12, sólo 4 advierten que el paso de buques dePage 781 guerra por el respectivo mar territorial está sometido a una autorización del Estado ribereño (Argelia, Omán y Yemen 13) o a una notificación previa (Egipto); respecto de los demás declarantes partidarios de condicionar el paso de esta categoría de buques, hay algunos que se reservan el derecho de adoptar medidas respecto de dicho paso (Santo Tomé y Príncipe), como la exigencia de notificación previa (Bangla Desh y Malta); otros consideran que la CNUDM debe interpretarse en el sentido de que puede exigirse por el Estado ribereño una autorización o notificación previas al paso o de que dicho Estado puede limitar el número de buques que puedan pasar simultáneamente (China, Irán y Serbia y Montenegro); otros, en fin, recuerdan la Declaración de 26 de abril de 1982 hecha por el Presidente de la Tercera Conferencia y citada más arriba (Cabo Verde, Rumania y Sudán). En esta línea, resulta singular la declaración de Croacia cuando considera, citando el artículo 53 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, que no existe norma imperativa de Derecho internacional general que prohiba a un Estado ribereño exigir que los buques de guerra extranjeros le notifiquen su intención de ejercer el derecho de paso inocente o limitar el número de estos buques autorizados a ejercer simultáneamente el derecho en cuestión. En el otro extremo se encuentran las declaraciones de Alemania, Italia, Países Bajos y Reino Unido. En virtud de las mismas, la CNUDM no habilita a los Estados ribereños a subordinar el paso inocente de los buques de guerra a su consentimiento o a una notificación previa. Resulta singular en esta dirección la declaración de Chile cuando se reserva el derecho a aplicar medidas restrictivas análogas al Estado que imponga limitaciones al derecho de paso inocente de los buques de guerra.

En la misma línea que estos últimos Estados se sitúa la posición de las grandes potencias. Debe mencionarse al respecto la propuesta presentada en el curso de la Tercera Conferencia por la antigua Unión Soviética 14 (junto a Bulgaria, Polonia y la República Democrática Alemana) en la que contemplaba expresamente un derecho de paso inocente para los buques de guerra 15. Más significativa, en todo caso, fue la Declaración conjunta suscrita el 23 de septiembre de 1989 por los Estados Unidos de América y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas en la que se contenía una interpretación común de las normas del Derecho internacional que...

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