Hacer de la crisis una oportunidad: el papel de la seguridad social en la respuesta y en la recuperación
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Antes incluso de la actual crisis económica, los sistemas nacionales de seguridad social estaban sometidos a una intensa presión política y económica. En los países industrializados, el coste se consideraba demasiado elevado, mientras que en muchos países en desarrollo se consideraba simplemente inasequible. Ahora, la crisis económica y social ha cambiado las percepciones. Cada vez en mayor medida, los sistemas de seguridad social se consideran útiles estabilizadores económicos en momentos de crisis. Michael Cichon, director del Departamento de Seguridad Social de la OIT, analiza la seguridad social en tiempos de crisis y el posible despertar de un nuevo paradigma de desarrollo1.
La actual crisis económica y social representa una amenaza para el bienestar de millones de personas en la economía mundial. En los próximos años, se prevé que puede dejar sin empleo a millones de personas y acercarlas más a la pobreza.
Para la mayoría de los habitantes del planeta, su mera existencia era ya una crisis, dado que el 40% de la población mundial vive con menos de dos dólares por persona al día.Millones de niñosmorían antes de cumplir los cinco años porque sus padres no podían pagar una nutrición o asistencia sanitaria suficientes. Cientos de millones de trabajadores no ganaban lo suficiente para mantener a la familia, y millones de ancianos trabajaban literalmente hasta caer rendidos porque no disponían de ninguna pensión o asistencia social.
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El instrumento más rápido para aliviar la pobreza es la seguridad social. Por eso, lo que más necesitamos hoy son instrumentos y medidas que aborden -más allá de la presente crisis- las necesidades sociales permanentes de las personas de todo el mundo.
Durante décadas, los programas de seguridad social de la Unión Europea (UE) y de los países de la OCDE han sido eficaces reduciendo las desigualdades de renta y la pobreza. En términos generales, a mayor tasa de gasto social, menor tasa de pobreza.
Y lo que es igual de importante, los sistemas de seguridad social no sólo responden a las necesidades sociales, sino que son una necesidad económica. Antes incluso de que la crisis incidiera en la economía mundial, una nueva comprensión de la importancia de la seguridad social como requisito previo para el crecimiento -y no una carga para la sociedad- estaba arraigando lentamente en el debate sobre las políticas de desarrollo. Pero la crisis actuó como acelerador en el debate sobre la seguridad social.
En tiempos de crisis, los ingresos asistenciales, en especial las prestaciones de asistencia social y de la seguridad social pagadas a los trabajadores desempleados y a otros perceptores vulnerables, actúan como estabilizadores sociales y económicos. Las prestaciones no sólo impiden que las personas caigan aún más en la pobreza, sino que también limitan la contracción de la demanda global, con lo que reducen la profundidad potencial de la recesión.
Esta función estabilizadora de los regímenes de seguridad social es aceptada de forma explícita por la mayoría de los gobiernos actuales. Los países industrializados han aplicado paquetes de estímulos, encaminados a abordar el problema del creciente desempleo y la vulnerabilidad social de sus ciudadanos mediante regímenes de seguridad social. Las principales medidas adoptadas incluyen unas prestaciones por desempleo más elevadas y más flexibles,mayores transferencias sociales a los hogares vulnerables y financiación adicional para ampliar la cobertura de la seguridad social en otros programas.
La mayoría de los gobiernos utiliza los actuales sistemas de transferencias sociales para responder a la mayor necesidad de protección durante la crisis, lo que demuestra la importancia de los sistemas de seguridad social permanentes para la gestión de la crisis. El informe de laOIT ante la cumbre del G20 en Pittsburgh (véase el artículo en la sección Noticias de este número) llegó a la conclusión de que los efectos sobre el empleo de los denominados "estabilizadores automáticos" (es decir, los regímenes de seguridad social) por vía de la estabilización de la demanda agregada probablemente eran tan importantes como el efecto sobre el empleo de losmuy debatidos paquetes de incentivos2.
Además de los efectos directos de la crisis en la financiación de la seguridad social y un aumento de la demanda de los sistemas de seguridad social (véase en este número el artículo "La seguridad social: respuesta a la crisis"), estos últimos se enfrentan a algunos retos estructurales a largo plazo. Page 6
Para la sostenibilidad financiera de los sistemas de seguridad social en los países industrializados, el reto que aparece regularmente en titulares es el entorno demográfico cambiante (véase en este número el artículo sobre sociedades en envejecimiento). Durante los últimos 20 años, el envejecimiento se viene proponiendo como la razón más importante para la reforma de las pensiones. En esta propuesta subyace la falacia de que, al sustituir la cantidad de prestaciones financiadas de forma solidaria por una financiación basada en el ahorro individual, el gasto se reducirá automáticamente. Pero cambiar el sistema financiero no cambiará el problema del gasto a menos que conlleve una reducción de los niveles de prestaciones. Los ingresos de las personas inactivas se tienen que financiar de un modo u otro a partir del PIB actual y las personas empleadas deberán financiar los ingresos asistenciales de las personas inactivas y jubiladas.
Es evidente que un mayor número de personas de edad avanzada hará aumentar los gastos en pensiones y en asistencia sanitaria en los próximos decenios.No obstante, habida cuenta de las medidas de consolidación del gasto que muchos países han aplicado en los dos últimos decenios, no tienen por qué suponer una amenaza para el equilibrio financiero de los sistemas nacionales de protección social ni para el equilibrio fiscal de los presupuestos de la Administración.
Aunque, en el peor de los casos, el reto demográfico no se gestione bien, los efectos sobre la sostenibilidad de los sistemas nacionales de transferencias sociales, incluso en los países con sistemas altamente desarrollados, posiblemente sean menos significativos de lo que se suele suponer. La última previsión disponible, realizada por el Comité de Política Económica de la Unión Europea sobre el coste combinado de las principales prestaciones de la seguridad social resultante del envejecimiento poblacional, indica que el aumentomedio previsto del gasto social nacional será inferior a cinco puntos porcentuales del PIB durante las próximas cinco décadas, un incremento importante, pero no incontrolable.
No obstante, existen diferencias significativas entre los distintos países, diferencias que no tienen tanto que ver con el proceso de envejecimiento propiamente dicho como con las características específicas de los programas, como son su financiación, la posibilidad de optar a ellos y la generosidad de sus prestaciones. Algunas de estas cuestiones se tendrán que abordar mediante una combinación de medidas de contención de costes, incremento de ingresos y reasignación de recursos entre las diferentes ramas de la seguridad social. El envejecimiento representará un problema de gestión, pero no un problema insalvable.
Aunque los países en desarrollo también afrontarán estos retos demográficos en algún momento, el principal problema para ellos en la actualidad es la ampliación de la cobertura de la seguridad social. Las estimaciones actuales indican que el 80%de la población mundial vive actualmente sin una protección suficiente de la seguridad social.
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La primera prioridad es proporcionarles una seguridad social básica que les permita vivir sin una angustia existencial permanente. La OIT ha demostrado con estudios financieros que es posible financiar la totalidad o una parte de los elementos de este "régimen básico de protección social" incluso en los países de renta baja. En algunos casos puede ser necesaria una introducción gradual y la ayuda limitada de donantes. O, como lo expresó hace unos años el Director General de la OIT, Juan Somavía, "el mundo no carece de recursos para erradicar la pobreza; carece de las prioridades adecuadas".
Unos 30 países en desarrollo han adoptado ya con éxito las medidas necesarias para introducir elementos de un régimen básico de protección social nacional en forma de programas de transferencia de renta (véase el artículo sobre "Seguridad social para todos"). En consecuencia, se encuentran ahora en una posición mucho mejor para hacer frente a las secuelas sociales de la crisis, ya que los sistemas de transferencia de renta se pueden usar como mecanismos de respuesta flexible.
Aunque la experiencia internacional y las estimaciones de la OIT ponen de relieve que un régimen básico de protección social modesto es asequible total o parcialmente en casi todos los países, es necesario analizar el concepto en el marco de un proceso de diálogo nacional realista que puede incluir el establecimiento de prioridades y la adopción de decisiones difíciles. Hay una serie de opciones. Entre los principales retos se encuentran subir los impuestos, hacer la fiscalidad más progresiva, la recaudación de impuestos más eficiente y garantizar la eficiencia de los sistemas existentes.
El Comité de Alto Nivel sobre Programas de la ONU desarrolla actualmente el concepto común "Una ONU única" para un Régimen Básico de Protección Social. La OIT lidera esta tarea junto con la Organización Mundial de la Salud (OMS) y otros organismos. En el corazón del programa está la creación de una coalición de organismos y donantes internacionales que permitan a los países planificar y llevar a la práctica regímenes de transferencias sociales sostenibles a partir del concepto de régimen básico de protección social.
El enfoque de régimen básico de protección social contó con el respaldo del Pacto Mundial para el Empleo adoptado en junio de 2009 por la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT. El Pacto pide a los países que aún no cuentan con una seguridad social amplia que instauren "una protección social adecuada para todos, sustentada en un régimen básico de protección social («base social»)" y pide encarecidamente a "la comunidad internacional … que proporcione asistencia para el desarrollo, incluyendo apoyo económico, para construir un régimen básico de protección social en cada país".
En el contexto de su Campaña Mundial en materia de Seguridad Social y Cobertura para Todos, la OIT ya está promoviendo el componente de transferencia social del régimen básico de protección social. La estrategia conceptual de la campaña consta de dos dimensiones. La primera dimensión "horizontal" comprende la extensión a toda la población de la seguridad de los ingresos básicos y del acceso a la asistencia sanitaria, aunque sea a un nivel modesto. La segunda dimensión "vertical" tendrá por objeto proporcionar mayores niveles de seguridad de los ingresos y el acceso a una asistencia sanitaria de mayor calidad a una escala que proteja el nivel de vida de las personas incluso cuando se enfrentan a contingencias vitales fundamentales como desempleo, enfermedad, invalidez, pérdida de sostén familiar y vejez.
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No obstante, cualquier debate sobre las garantías pasa inevitablemente por la cuestión de la asequibilidad. Una estrategia de seguridad social nacional orientada hacia el futuro y un diagnóstico de las necesidades prioritarias pueden ayudar a secuenciar la aplicación de diversos programas sociales e instrumentos políticos. A medida que los países alcanzan mayores niveles de desarrollo económico, sus sistemas de seguridad social también pueden avanzar de forma paralela, ampliando el alcance, el nivel y la calidad de las prestaciones y de los servicios prestados. Esto puede hacerse dentro del marco de los convenios de la OIT, especialmente una ratificación más amplia del Convenio de referencia núm. 102 de la OIT.
Así pues, las cuestiones en juego pueden resumirse en las siguientes preguntas.
¿Cómo se puede aplicar un nivel básico de protección social para todos, que incluya ante todo a los más vulnerables? ¿Cómo se puede garantizar o aumentar el margen fiscal para transferencias sociales: mediante una mayor eficiencia en el gasto actual, una reasignación de presupuestos o nuevos tipos de ingresos? ¿Cómo se pueden estabilizar económicamente los regímenes de seguridad social consolidados y cómo se pueden garantizar unos niveles de prestaciones suficientes en vista de las presiones presupuestarias y la pérdida de reservas causadas por la crisis?
Las respuestas a estas preguntas residen más en la buena gobernanza que en la exploración de nuevos diseños. La historia reciente ha demostrado que un buen diseño y un espacio fiscal suficiente representan una condición necesaria para la sostenibilidad de los regímenes de seguridad social. En todas las sociedades se puede negociar un margen fiscal razonable para las transferencias sociales.
La crisis es un claro recordatorio de que la economía mundial requiere y merece conceptos sociales y salvaguardas globales atrevidos, que tengan por objeto garantizar que todas las personas estén integradas en el proceso de desarrollo a escala mundial y se beneficien de él. El crecimiento de la desigualdad y la inseguridad en el mundo y la percepción de un mayor riesgo de disturbios civiles hablan por sí mismos. La seguridad social debe extenderse más.
La cuestión, hoy, es si nos hallamos en una encrucijada crítica en la historia de las políticas de desarrollo que nos permita buscar un nuevo paradigma que combine las políticas económicas y sociales o si volveremos a hacer las cosas como siempre una vez que se refuercen los actuales indicios de recuperación.
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[1] Debatido el pasado mes de septiembre en la "Reunión tripartita de la OIT de Expertos en Estrategias para la Ampliación de la Cobertura de la Seguridad Social" (véase también la sección de Noticias en este número de la revista).
[2] Véase Proteger a las personas y promover el empleo - Un estudio de las respuestas de los países ante la crisis económica mundial en la esfera de las políticas de empleo y de protección social. Informe de la OIT ante la Cumbre de líderes del G20, Pittsburgh, 24-25 de septiembre de 2009, pp. 46-47.
