Protección del personal de la ONU: la Convención de 1994
| Author | Antonio Segura Serrano |
| Profession | Profesor titular habilitado de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales |
| Pages | 189-215 |
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La Convención de 1994 se planteó como una necesidad política, como veremos en el apartado siguiente, pero también como una necesidad jurídica. En efecto, cuando existe un conflicto armado en el que los soldados de la ONU pueden llegar a convertirse en combatientes, la protección ofrecida por el derecho internacional humanitario les resulta de plena aplicación, a reserva de lo que después se dirá. Sin embargo, cuando la ONU no puede ser considerada como parte en un conflicto armado porque sus soldados no actúan como combatientes, el derecho internacional humanitario no ofrece protección alguna más allá de la dispensada a los civiles. El régimen jurídico al que se someten los miembros de las OMPs tendría que configurarse a partir del aplicable a los agentes de la organización, es decir, junto al artículo 105 de la Carta, se aplicaría la Convención de 1946 sobre prerrogativas e inmunidades de las Naciones Unidas,569 la Convención de 1973 sobre la prevención y el castigo de delitos contra las personas internacionalmente protegidas,570 la Convención internacional con-Page 190tra la toma de rehenes de 1979,571 amén de los SOFAs concluidos con el Estado del territorio donde se despliega la misión, siempre y cuando se haya celebrado tal Acuerdo.572
Aunque el «estatuto de protección» de los miembros de la Fuerza de Naciones Unidas se pueda presumir en derecho internacional humanitario,573 dicho estatuto no está explicitado y los contingentes internacionales se encuentran desprovistos de mecanismos que prevengan o repriman los ataques que se puedan producir sobre los mismos cuando no toman parte en un conflicto armado. Por un lado, se plantea como problemática la extensión de la protección prevista por el Convenio IV de Ginebra a los miembros de las OMPs, habida cuenta de la definición de persona protegida que realiza su artículo 4.574 Subsidiariamente, la doctrina especializada ha identificado una serie de reglas que podrían ser aplicables y que ofrecerían cierta protección a estos contingentes de la ONU.575 En principio, los miembros de una operación de Naciones Unidas que realizan una misión de socorro o asistencia humanitaria deben ser respetados por los contendientes, conforme a los artículos 69 a 71 del Protocolo Adicional I. Además, comoPage 191 los miembros del personal militar, de policía o civil de una OMP no tienen el estatuto de combatiente, merecen la protección propia del personal civil, por lo que sus componentes, así como los edificios que ocupan, sus bienes y su equipamiento no pueden ser considerados objetivos militares y no pueden ser objeto de ataques, de conformidad con los artículos 48 y 50 a 52 del Protocolo Adicional I. En caso de ser detenidos, los miembros de los componentes de una OMP merecerían la protección mínima dispensada por el artículo 75 del Protocolo Adicional I, que constituye una obligación general debido a su carácter consuetudinario.576
Cuando el personal de una fuerza de la ONU se encuentre desplegado en una zona donde se desarrolla un conflicto interno en el que no toma parte, la protección que puede extenderse a los miembros de la misma por parte del derecho internacional humanitario es mínima. En efecto, el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra establece en su apartado 1 que «las personas que no participen directamente en las hostilidades», como sería el caso de los componentes de una OMP, deben ser tratadas con humanidad, lo que significa que quedan prohibidos actos tales como los atentados a la vida y a la integridad corporal, la toma de rehenes y los atentados a la dignidad personal. Si resultara aplicable el Protocolo Adicional II por encontrarse desplegada la Fuerza de la ONU en el territorio de un Estado parte en dicho Protocolo, las tropas gubernamentales y los rebeldes deberán respetar las obligaciones previstas en el mismo, obligaciones tan indispensables en algunos casos como las relativas a las garantías fundamentales de trato humano y las aplicables a las personas privadas de libertad (artículos 4 y 5 del Protocolo II), que se podrían incluso considerar como consuetudinarias y por tanto obligarían con carácter general con independencia de que el Estado del territorio sea parte del mencionado Protocolo II.577 No obstante, la violación de la norma que prohíbe el trato inhumano infligido sobre quienes no participan directamentePage 192 en las hostilidades desarrolladas en un conflicto armado interno no constituye una grave infracción sujeta a la jurisdicción universal.
Como se puede observar, las misiones de paz de Naciones Unidas no disponen de una protección específicamente regulada por el derecho internacional humanitario, y éste sólo resulta aplicable haciendo una interpretación extensiva o analógica, no siempre fácil, de las protecciones aplicables en general a la población civil. Se trata pues de una situación mejorable que ha intentado ser modificada a través de la Convención de 1994.
El origen próximo de la elaboración de la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas y el Personal Asociado578 se encuentra en el aumento imparable de la cifra de bajas entre los componentes de las misiones de la ONU al comienzo de la década de los años noventa.579 En la medida en que las nuevas misiones de paz han implicado una ampliación de las tareas a realizar, mucho más complejas, y con un nivel de riesgo más elevado para sus miembros, éstos se han visto expuestos a un número creciente de ataques perpetrados contra ellos, quizá en parte debido a la aparente pérdida de neutralidad de la que la ONU había tradicionalmente disfrutado en su actividad de mantenimiento de la paz. El Secretario General ya identificó en su Informe «Un Programa de Paz» el problema del «aumento intolerable del númeroPage 193 de bajas»,580 del que se hizo eco también el Consejo de Seguridad581 y, a petición de este último (en este período la Presidencia del Consejo de Seguridad correspondía al Representante Permanente de Nueva Zelanda),582 sugirió como medida a largo plazo la elaboración de un «nuevo instrumento internacional a fin de codificar y desarrollar más el derecho internacional» en este ámbito (además de otras medidas a corto plazo).583
Se puede afirmar por tanto que la Convención es directamente fruto de la denominada «segunda generación» de las OMPs y de las necesidades motivadas por sus negativas consecuencias para los miembros de las mismas en términos de seguridad.584 Por otro lado, lo perentorio de la elaboración de un nuevo instrumento de protección para el personal de la ONU nace de la insuficiencia del marco jurídico existente con anterioridad. Así, en defecto de la protección ofrecida por el derecho internacional humanitario, aplicable sólo cuando los miembros de las misiones se encuentran inmersos como combatientes en un conflicto armado, la única protección aplicable es la que se derivaba de los SOFAs negociados con los países destinatarios de las misiones,585 si es que se consiguen negociar, ya que a veces no existe SOFA aplicable.
De las tres opciones inicialmente existentes, es decir, la adopción de una simple declaración no vinculante, la elaboración de un Protocolo a la ya citada Convención de 1973 sobre personas internacionalmente protegidas, o finalmente la elaboración de una con-Page 194vención específica sobre la protección del personal de la ONU, se prefirió esta tercera,586 respondiendo así a las «medidas innovadoras» solicitadas por el Secretario General en su Informe «Un Programa de Paz».587 En realidad, la Convención de 1994 fue elaborada en un tiempo récord,588 y tiene su origen próximo en dos proyectos de convención presentados por Nueva Zelanda y Ucrania, respectivamente. Mientras que el proyecto de Nueva Zelanda589 se centraba en la responsabilidad criminal individual derivada de los ataques perpetrados contra el personal de la ONU, el proyecto de Ucrania590 tenía como eje el reforzamiento de la seguridad del personal desde un punto de vista más amplio. La Convención de 1994 es el resultado de la negociación desarrollada sobre el punto de partida inicial que supuso la fusión de ambos proyectos en el marco de un Comité Especial creado por la Asamblea General y luego un Grupo de Trabajo creado dentro de la Sexta Comisión, ambos presididos por P. Kirsch, embajador de Canadá.591 Adoptada por la Asamblea General el 9 de diciembre de 1994, la Convención quedó abierta a la firma de los Estados hasta el 31 dePage 195 diciembre de 1995 (artículo 24 de la Convención). Como consecuencia de la ratificación por parte de 22 Estados (artículo 27, apartado 1), la Convención, de la que forma parte España, pero no Estados Unidos, ha entrado en vigor el 15 de enero de 1999.
Junto a un grupo de cláusulas de salvaguardia y finales, la Convención de 1994 contiene tres grandes bloques de disposiciones que se dedican a reglamentar, por un lado, las cuestiones penales y procesales (artículos 9 a 18), por otro lado, el estatuto de las fuerzas entendido como el conjunto de derechos y obligaciones del personal de la ONU, así como algunas prescripciones relativas a los Estados de acogida y tránsito (artículos 3 a 8 y 19 a 21), y, finalmente, las problemáticas relativas a las definiciones y al ámbito de aplicación (artículos 1 y 2), que estudiaremos en los siguientes apartados.
Respecto de las previsiones atinentes al primer grupo, en gran parte extraídas de las Convenciones antiterroristas, sobre todo la Convención para la...
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