La participación de las Organizaciones no Gubernamentales en el control de la aplicación del régimen internacional del cambio climático
| Author | Antonio Cardesa Salzmann |
| Profession | Profesor ayudante de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Barcelona |
| Pages | 71-99 |
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El siglo XX ha sido testigo de un proceso de creciente asociación de los denominados actores no estatales a los procedimientos de creación y de aplicación de las normas de Derecho Internacional. Con el fin de la Guerra Fría, en el actual contexto de mundialización económica, dicho proceso de asociación no sólo ha crecido cuantitativamente, sino que también ha aumentado sensiblemente en intensidad1.
Como señala el Juez Ranjeva, este fenómeno se debe a una multitud de factores. Por un lado, la expansión de la ideología liberal y la irrupción de los derechos humanos en las relaciones internacionales han contribuido a la formación de un contexto político y jurídico propicio a este proceso de asociación. Por otro, el papel desempeñado en la escena internacional por determinadas organizaciones no gubernamentales (ONGs) pioneras –muy en particular, el Comité Internacional de la Cruz Roja– ha servido de ejemplo a seguir para la multitud de organizaciones de esta naturaleza que operan ac-Page 72tualmente en las relaciones internacionales, incidiendo en los procedimientos de creación y de aplicación del Derecho Internacional2.
En el ámbito del Derecho Internacional del medio ambiente –una de las ramas más recientes del ordenamiento jurídico internacional– la incidencia de actores no estatales tanto en la formación, como en la aplicación de sus normas jurídicas ha sido una constante, a partir de las aportaciones realizadas por organizaciones representativas de distintos sectores de la sociedad civil, entre las que cabe destacar esencialmente las organizaciones vinculadas a la comunidad científica, organizaciones ambientalistas, organizaciones representativas de comunidades indígenas, de los sectores de la industria y del comercio, o los medios de comunicación3.
En la actualidad, la participación de estos actores en la formación y en la aplicación del Derecho Internacional del medio ambiente no sólo se valora positivamente, sino que se juzga conveniente y necesaria4. En este sentido, el Programa 215 –adoptado en el marco de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y desarrollo– proclama la necesidad de involucrarlos en la búsqueda del desarrollo sostenible, con carácter general, y en los procesos de formación y de aplicación del Derecho Internacional del medio ambiente, en particular, al reconocer a las ONGs el carácter de «socios impor-Page 73tantes en la ejecución del Programa», exigiendo el establecimiento de mecanismos abiertos y efectivos que les permita realizar su contribución y establecer los vínculos apropiados con el sistema de Naciones Unidas6.
La presente contribución consiste en un estudio de caso que centra su objeto de análisis en la participación de los actores no estatales en el régimen internacional del cambio climático, que constituye actualmente un ejemplo destacable de cooperación internacional para la protección del medio ambiente. En particular, el objeto de estudio se delimita en torno a la participación de las ONGs acreditadas ante los órganos de la Convención marco (CMCC)7 y del Protocolo de Kyoto (PK)8 en el control de la aplicación de dicho régimen internacional.
El interés del tema se justifica, en primer lugar, por cuanto la práctica en la aplicación de los tratados internacionales relativos a la protección del medio ambiente ha demostrado la dificultad de articular la aplicación forzosa a través de la responsabilidad internacional y de los medios tradicionales de aplicación del Derecho Internacional. En este contexto, la técnica más frecuente para promover la efectiva aplicación del Derecho Internacional del medio ambiente ha sido el control internacional, que reviste una serie de características específicas en este ámbito de regulación jurídica internacional9, y de las cuales el régimen internacional del cambio climático es un claro exponente.
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En segundo lugar, una de estas características del control internacional en el ámbito del Derecho Internacional del medio ambiente ha sido, precisamente, la tendencia a una creciente implicación de actores no estatales en los procedimientos que lo integran10. Los acuerdos adoptados en la segunda Conferencia de las Partes de la Convención Marco, en su calidad de Reunión de las Partes en el Protocolo de Kyoto11 aportan alguna novedad puntual a este respecto.
La exposición del presente estudio se divide en dos partes. En primer lugar, se describe el procedimiento a través del cual es desempeñado el control internacional de la aplicación del régimen internacional del cambio climático (II). Sobre esta base se procede a analizar las condiciones de acreditación de las ONGs ante los órganos de la Convención y del Protocolo y el contenido jurídico del estatuto de observador. A continuación, se identifican y evalúan las posibilidadesPage 75 de participación de las ONGs en las distintas fases del procedimiento de control (III). Por último se establecen una serie de consideraciones finales (IV).
La regulación jurídica de la protección del medio ambiente a través del Derecho Internacional ha sufrido una considerable evolución en las últimas décadas, pudiéndose apreciar en la comparación del Estado actual del Derecho Internacional del medio ambiente respecto de su situación hace escasamente tres décadas una dinámica de globalización.
Frente a la tradicional ubicación de la regulación jurídica internacional de la protección ambiental en el marco de las relaciones de vecindad, bajo el prisma del principio sic utere tuo ut alienum non laedas12, el moderno Derecho Internacional del medio ambiente trasciende el ámbito estrictamente local, para abordar su cometido desde contextos multilaterales de alcance regional o universal. Los acuerdos ambientales multilaterales más recientes, entre los que cabe incluir la Convención marco y el Protocolo de Kyoto, son considerados exponentes de esa evolución desde un Derecho Internacional de relaciones de vecindad, caracterizado por abordar problemas fundamentalmente ligados a la lucha contra la contaminación transfronteriza, hacia un Derecho Internacional del medio ambiente de cariz universalista, con pretensión de abordar de manera integrada, bajo el paradigma del desarrollo sostenible13 y de conformidad con el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas14, los problemas que afectan a la sociedad internacional en su conjunto15.
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La evolución apuntada incide directamente en la configuración de las obligaciones internacionales que asumen los Estados a través de dichos acuerdos, en la medida en que su objeto y fin es la protección y conservación del medio ambiente a escala regional o universal en atención a un interés colectivo de los Estados, cuando no de la sociedad internacional en su conjunto. En este contexto, los Estados no asumen los compromisos exclusivamente en atención a la reciprocidad de derechos y obligaciones entre las partes, sino precisamente y ante todo en atención a la tutela o protección de ese interés común en la preservación del medio ambiente16.
Por consiguiente, las obligaciones internacionales que nacen de los acuerdos ambientales multilaterales tienden a ser, siguiendo la terminología empleada por la Comisión de Derecho Internacional, «obligaciones colectivas»17Page 77 u «obligaciones erga omnes partes»18, que se caracterizan por ser «… las obligaciones que se aplican a más de dos Estados y cuyo cumplimiento en el caso de que se trate no es debido a un Estado individualmente sino a un grupo de Estados o inclusive a la comunidad internacional en su conjunto»19.
Esta peculiar naturaleza de las obligaciones asumidas por los Estados a través de los acuerdos ambientales multilaterales ha propiciado la aparición de procedimientos de aplicación con una serie de rasgos específicos y distintivos en el Derecho Internacional del medio ambiente. Efectivamente, como se ha puesto de relieve en la doctrina20, tanto los medios clásicos de soluciónPage 78 de controversias21, como la responsabilidad internacional22 y los modos tradicionales de hacerla efectiva –las contramedidas y las sanciones23 –, sin ser ni mucho menos prescindibles, sí han demostrado ser insuficientes o inadecuados para asegurar la aplicación y el cumplimiento del Derecho Internacional del medio ambiente.
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Esta insuficiencia ha dado pie, en un proceso en gran medida paralelo a una creciente institucionalización de los acuerdos ambientales multilaterales24, a la proliferación de procedimientos subsumibles con carácter general bajo la figura del control internacional25. El elemento más característico de la evolución apuntada son los denominados procedimientos de no cumplimiento –de naturaleza sui generis26–, que junto con los mecanismos másPage 80 tradicionales de seguimiento y de verificación de la aplicación conforman el procedimiento de control de aplicación de los regímenes internacionales medioambientales27.
En el régimen internacional del cambio climático, el control de la aplicación de la Convención marco y del Protocolo de Kyoto se basa en un procedimiento complejo, que combina elementos de control sistemático con elementos de control incidental28.
El control sistemático implica el examen...
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