La reactivación de los consulados honorarios en la práctica española de las últimas décadas

• Author: María Isabel Torres Cazorla
• Position: Profesora titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Málaga
• Pages: 97-112

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La reciente adopción en nuestro país de un nuevo Reglamento regulador de la figura de los cónsules honorarios nos sirve como instrumento que permite ofrecer un acercamiento a esta institución, de rancio calado en la práctica diplomática española (y de la mayor parte de los Estados que pretenden consolidar su presencia en el exterior). Si bien es cierto que la institución de los cónsules honorarios ha tenido a lo largo de la historia -al menos jurídicamente hablando- un papel mucho más secundario que el otorgado a la figura de los cónsules de carrera, la realidad viene a mostrarnos cómo España ha incrementado paulatinamente su presencia prácticamente en todos los continentes ayudándose de esta figura. De ahí la necesidad de ofrecer un análisis que muestre la práctica española en la materia, confrontando esta realidad con el peso otorgado a dicha institución en comparación con el tratamiento mucho más exhaustivo y profuso que la figura de los cónsules de carrera ha recibido (a nivel tanto jurídico como doctrinal). Creemos que el momento en que ha visto la luz su nuevo reglamento regulador resulta muy oportuno para «desempolvar» esta institución clásica, relegada al olvido en apariencia, pero a la que se acude con frecuencia al objeto de seguir manteniendo -e incentivar aún más si cabe- la presencia española en el exterior.

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Varios aspectos serán abordados en las páginas que siguen, dejando patente que el presente estudio no pretende abordar la institución consular en sí misma considerada, sobre la que se han escrito ríos de tinta, sino simplemente ofrecer ciertas pinceladas sobre la figura de los cónsules honorarios, conectando la misma con lo dispuesto recientemente por el ordenamiento jurídico español y la práctica española de las dos últimas décadas. Tres grandes apartados permitirán ofrecer, en primer lugar, los rasgos esenciales que reviste esta figura en el Derecho Internacional, dibujados de forma somera y con remisión a las fuentes bibliográficas que han tratado esta cuestión. En segundo lugar nos adentraremos en la práctica española de las dos últimas décadas, ofreciendo una visión global de los consulados honorarios que han sido creados durante dicho período. Finalmente, un tercer apartado nos permitirá analizar las razones y rasgos esenciales que reviste la reforma del Reglamento regulador de la figura de los cónsules honorarios de nuestro país en terceros Estados, concluyendo con una breve exposición de las causas que motivan el que la figura de los cónsules honorarios, más que una figura en extinción, sea una institución que vive en la actualidad su momento de gloria.

I Los cónsules honorarios: su consideración como figura secundaria en el ámbito del Derecho diplomático

Los propios caracteres de la figura de los cónsules honorarios, figura sui generis, creada ad hoc, sin necesidad de que los mismos gozasen de una preparación especial (ni siquiera el conocimiento de la lengua del Estado al que representaban) ha motivado que ya los estudios realizados acerca de la misma durante la primera mitad del siglo xx pusiesen de manifiesto la necesidad de prescindir de ella ¹, lo que conllevaba como contrapartida la consolidación de los cónsules de carrera. Es más, los intentos tradicionales de clasificación de los cónsules han establecido una línea diferencial entre los consulados de primera categoría y de segunda, coincidente a su vez con los cónsules de carrera y los honorarios, respectivamente ².

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Así, de forma tradicional se ha considerado que el ámbito relevante de relación era el interestatal, lo que motiva el tratamiento y la dedicación que la doctrina ha prestado a la cuestión del Derecho diplomático, en detrimento de lo sucedido con la institución consular, y, dentro de ésta, de la figura que aquí nos ocupa. Se ha producido, por ello, el siguiente fenómeno, que no deja de ser un tanto contradictorio: si bien los Estados han acudido de manera frecuente a la institución consular honoraria, al tratarse de una figura flexible y, ante todo, económicamente rentable, los estudios doctrinales dedicados a su análisis se caracterizan por lo contrario, esto es, su carácter infrecuente y exiguo. Es una realidad que a nadie se le escapa que los autores se han decantado por estudiar el Derecho diplomático, en detrimento del consular, al considerar éste último como una especie de apéndice del anterior ³. Esta verdadera «sequía doctrinal» se multiplica de forma exponencial cuando nos referimos a los cónsules honorarios, al ser éstos un sub-apéndice del a su vez escasamente estudiado Derecho consular ⁴. De hecho, han sido fundamentalmente los aspectos históricos de esta institución los que han recibido una mayor atención, encontrándose en el siglo xiii los primeros antecedentes de lo que hoy podríamos considerar un cónsul honorario, como escisión de los que tradicionalmente se consideraban cónsules de ultramar ⁵. Otro elemento al que también se ha dedicado cierta atención es a la definición de los cónsules honorarios, basada esencialmente en los elementos que diferencian a éstos de los cónsules de carrera ⁶.

La figura de los cónsules va evolucionando con el paso del tiempo y de este modo, en el siglo xvi, esta figura se transforma en un enviado del Estado, nombrado por el Page 100 poder central para velar por los intereses del comercio y de la navegación nacional ⁷. Del mismo modo, los requisitos para ser cónsul comienzan a ser más rígidos, surgiendo así, al menos en lo concerniente a los cónsules de carrera, la exigencia de ser nacionales del Estado que envía, además de cumplir su función de forma exclusiva. De esta forma, comienza a vislumbrarse de forma clara la diferenciación con los cónsules honorarios (electi), cuyo número va a crecer, al igual que lo hace el comercio internacional, jugando estos consulados un papel sumamente relevante para la expansión económica del Estado al que representan; los mismos no son funcionarios y debe señalarse que el Estado que los nombra lo hace en virtud de un contrato regido por el derecho privado, donde se delimitan las funciones que desempeñarán, sin que la nacionalidad del cónsul honorario sea relevante. Tan sólo se suele señalar como exigencia el que dicho cónsul honorario «soit établi dans la localité» ⁸; eso sí, puede ejercer el comercio o cualquier otra profesión, aspecto éste que establece una clara línea de separación entre la figura objeto de nuestra atención y los cónsules de carrera. Sin duda alguna, el factor pecuniario, esto es, que dicho cónsul honorario va a realizar sus funciones sin recibir a cambio una remuneración, ha sido el principal rasgo del que se ha derivado su denominación actual de «honorario», aunque en tiempos pasados las denominaciones que ha recibido han sido muy variadas (cónsul electi, cónsul de negocios o mercantil, cónsul no retribuido...).

Se puede afirmar que, tradicionalmente, la práctica estatal se ha desenvuelto gracias a las dos figuras de cónsules (honorarios y de carrera), y ello aunque no todas las normas internas ⁹ ni los incipientes intentos convencionales multilaterales desarrollados desde comienzos del siglo xx ¹⁰ las hayan denominado específicamente así. Se trata de una figura utilizada en la práctica de manera profusa, pero cuyas connotaciones peculiares han sembrado la duda incluso acerca de su definición, ligada ésta en la mayoría de las ocasiones a la de los cónsules de carrera, pero de forma negativa; esto Page 101 es, los cónsules que no lo son de carrera son, por ende, honorarios, cualquiera sea el nombre o título concreto que se les atribuya (cónsul general, cónsul, vicecónsul o agente consular) ¹¹.

Si volvemos la vista atrás, a pesar de lo que la práctica internacional nos demuestra, la figura de los cónsules horarios ha sido denostada, dudándose de su carácter de cónsules e incluso abogando por su desaparición ¹². A pesar de dichos posicionamientos, se trata de una figura plenamente vigente, debido esencialmente a dos razones: los escasos gastos que ocasionan a los Estados a los que representan y el conocimiento que dichos cónsules honorarios suelen tener de la realidad del Estado en que residen, lo que les facilita enormemente su labor. Ello explica su plena vigencia en la actualidad y el elevado número de consulados honorarios existentes, muy superior al de los consulados de carrera.

II De figura sometida a un futuro incierto a recurso prioritario en la práctica española reciente

Si tuviésemos que señalar de forma resumida los grandes hitos por los que ha discurrido la institución consular a lo largo del siglo xx, varios serían los aspectos en que debería hacerse hincapié: la regulación de esta figura esencialmente de forma bilateral, mediante acuerdos entre Estado acreditante y acreditado hasta que, de la mano de la Comisión de Derecho Internacional ¹³, se plantea la codificación de sus aspectos esenciales, plasmados en la que devendrá Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 24 de abril de 1963 ¹⁴. A ella se unirán algunos otros intentos regulado-Page 102res utilizando la vía convencional ¹⁵, como lo demuestra el Convenio del Consejo de Europa sobre relaciones consulares, hecho en París el 11 de diciembre de 1967 ¹⁶, a pesar de que el mismo aún no ha entrado en vigor internacionalmente, a falta de una de las cinco ratificaciones necesarias para ello ¹⁷. Además, la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia de la...