Prevención y control de la contaminación causada por buques en el mar territorial: competencias del estado ribereño y contribución de las organizaciones internacionales

AuthorJulio Jorge Urbina
PositionProfesor titular de Derecho Internacional Público Universidad de Santiago de Compostela
Pages71-95

    El presente trabajo se enmarca dentro del Proyecto de investigación sobre «El papel de las Organizaciones Internacionales sobre el Derecho del Mar. Tendencias revisionistas y consecuencias para España» (SEJ 2005-07050), financiado por el Ministerio de Educación y Ciencia.


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I Consideraciones generales

La protección y preservación del medio marino constituye una de las principales preocupaciones de los Estados ribereños por cuyas aguas discurren las principales rutas marítimas internacionales, a tenor de las graves consecuencias económicas, sociales Page 72 o medioambientales que se derivan de los vertidos contaminantes causados de forma deliberada o accidental por buques que navegan frente a sus costas, se dirijan o no a sus puertos. Por ello, tal como nos pone de relieve la práctica, se debe adoptar un enfoque precautorio en el que se insista en la importancia de que los Estados puedan adoptar medidas eficaces para prevenir estos daños.

En la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (CNUDM/Convención de 1982), considerada como el marco legal que «establece los derechos y las obligaciones de los Estados y proporciona la base internacional en que se fundan la protección y el desarrollo sostenible del medio marino y costero y sus recursos» 1, ya se enfatizó la obligación que asumen todos los Estados de proteger y preservar el medio marino (art. 192). Pero la creciente influencia de este factor ecológico en la regulación internacional de los mares y océanos debe armonizarse con otras aspiraciones consideradas igualmente esenciales, como es el desarrollo de la navegación. El compromiso alcanzado entre los intereses en juego en este ámbito se basa en la existencia de un conjunto de normas uniformes de alcance universal -contenidas, fundamentalmente, en el Convenio internacional para prevenir la contaminación por buques de 1973, en su versión modificada por el Protocolo de 1978 (Marpol), en el Convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar de 1974, enmendado por el Protocolo de 1988 (Solas), y en otros instrumentos jurídicos promovidos y desarrollados en el ámbito de la Organización Marítima Internacional (OMI) 2- que establecen una serie de requisitos técnicos para garantizar la seguridad marítima y evitar los actos de contaminación que puedan producirse. Estas normas, que se engloban dentro del término «reglas y estándares internacionales aplicables para prevenir, reducir y controlar la contaminación causada por buques», sirven como elementos de referencia para determinar el alcance de los poderes de los Estados 3.

Para asegurar su cumplimiento se produce un reparto de competencias, que varía en función del espacio marítimo de que se trate, entre el Estado del pabellón, el Estado ribereño y el Estado del puerto, destacándose la preeminencia otorgada al primero de ellos, sobre quien recae en la práctica la principal responsabilidad de la aplicación de tales normas sobre los barcos que enarbolen su bandera. Con ello, se ha tratado de garantizar que las medidas que puedan ser adoptadas, sobre todo por los Estados ribereños, para prevenir y controlar la contaminación causada por buques no supongan un obstáculo para el desarrollo de la navegación internacional, a tenor de la importancia que reviste el transporte marítimo para la economía y el comercio mundiales 4.

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Pero los significativos cambios experimentados en este ámbito en los últimos tiempos, vinculados al incremento del tráfico de sustancias peligrosas, a la proliferación de ciertas prácticas competitivas dentro del sector naviero tendentes a reducir los costes -aun a costa, en algunos casos, de la seguridad y el correcto mantenimiento de los buques- y al deficiente cumplimiento de sus obligaciones por parte de algunos Estados del pabellón, han terminado por afectar al consenso alcanzado en su momento en esta materia. Se ha suscitado así una creciente preocupación entre los Estados ribereños, especialmente a tenor de las graves repercusiones de ciertos siniestros marítimos que se vienen sucediendo de forma recurrente y en los que se ven implicados buques subestándar 5. Es por ello por lo que no dejan de plantearse dudas en torno a si el equilibrio de competencias alcanzado en la Convención de 1982 se debe mantener en el momento actual o se debe otorgar un mayor protagonismo a los Estados ribereños, pues a fin de cuentas son ellos los más afectados por la contaminación, deliberada o accidental, causada por los buques que navegan frente a sus costas 6.

Esta cuestión se ha suscitado en relación con la zona económica exclusiva (ZEE), sobre todo, a raíz de una serie de accidentes acontecidos en los últimos años; pero resulta igualmente pertinente el análisis del régimen jurídico del mar territorial, pues en él también están surgiendo problemas a la hora de compatibilizar la protección del medio marino y la lucha contra la contaminación con la garantía de la navegación internacional, a pesar de las competencias que se le reconocen al ribereño en este espacio marítimo. Tales dificultades se están reflejando en el desarrollo de una cierta práctica que a través de la ampliación de los poderes del Estado costero en este espacio marítimo buscaría fortalecer el control de la navegación para prevenir cualquier acto de contaminación. En esta línea, algunos Estados ribereños han ido incluso más lejos y han optado por extender estas competencias más allá del mar territorial como medio para garantizar de forma más eficaz el respeto de sus leyes y reglamentos o de las reglas y estándares internacionales por parte de los buques extranjeros que naveguen frente a sus costas, y así prevenir y, eventualmente, controlar los posibles actos de contaminación que pudieran producirse.

No obstante esta práctica, se debe destacar igualmente la importancia de la cooperación internacional en un ámbito como el que nos ocupa, ya sea en el plano universal o regional, a tenor del carácter unitario del ecosistema marino, lo que nos permitirá poner de relieve el papel desempeñado por ciertas organizaciones internacionales, entre las que sobresalen la OMI o la UE, tanto en la elaboración como en la aplicación de normas que refuercen la seguridad marítima y que permitan prevenir la contaminación causada por buques que naveguen por el mar territorial.

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II Protección del medio marino y navegación de buques extranjeros por el mar territorial: el derecho de paso inocente:

En el mar territorial, pese a tratarse, como es bien sabido, de un espacio marítimo sometido a la soberanía estatal, el interés del Estado ribereño por garantizar su seguridad debe compaginarse con el del resto de los Estados en permitir y facilitar la navegación internacional por dichas aguas. El acomodo de tales intereses se lleva a cabo a través del reconocimiento de un derecho de paso inocente a todos los buques extranjeros que deban atravesar el mar territorial de otro Estado. Esta figura debe ser tenida muy en cuenta a la hora de establecer el alcance de los poderes que se atribuyen al Estado ribereño para prevenir, reducir y controlar la contaminación causada por los buques que naveguen por este espacio marítimo. Estos serán diferentes en función de que el paso se califique como inocente o como no inocente. Sólo en este último caso la Convención de 1982 permite al Estado ribereño impedir el acceso de un buque extranjero a su mar territorial o expulsarlo de él. Por ello, resulta preciso determinar en qué condiciones o circunstancias el ribereño estaría autorizado a prohibir la navegación de un buque extranjero por su mar territorial por considerar que el riesgo que representa para el medio marino convierte su paso en no inocente.

1. Alcance de la noción de paso inocente en el contexto de la protección del medio marino

La noción de paso inocente presupone la navegación rápida e ininterrumpida del buque por el mar territorial para atravesarlo transversalmente, para dirigirse a las aguas interiores de un Estado o para salir de ellas, y sólo se contempla la posibilidad de detención o fondeo «en la medida en que constituyan incidentes normales de la navegación o sean impuestos al buque por fuerza mayor o dificultad grave o se realicen con el fin de prestar auxilio a personas, buques o aeronaves en peligro o en dificultad grave» (art. 18.2) 7. La Convención de 1982, a diferencia de lo que hacía el Convenio de Ginebra de 1958 sobre mar territorial y zona contigua, ha tratado de precisar y objetivar la figura del paso inocente, limitando así la discrecionalidad del Estado ribereño, al establecer en el artículo 19.2 una lista no exhaustiva de circunstancias que convierten el paso en «perjudicial para la...

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