La actividad del Grupo de Acción Financiera Internacional contra el blanqueo de capitales y su incidencia en la Unión Europea
| Author | Andreu Olesti Rayo |
| Profession | Catedrático de Derecho Internacional Público (Derecho comunitario europeo) de la Universitat de Barcelona |
| Pages | 287-316 |
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El blanqueo de capitales es una actividad contra la que se ha dirigido la acción de la Unión Europea. Inicialmente el combate se limitaba a los delitos relacionados con el tráfico ilícito de estupefacientes. Se trataba esencialmente de evitar que el dinero generado por este tráfico pudiera circular con comodidad en el sistema económico y financiero. Se pretendía también impedir, o al menos obstaculizar, la obtención de fondos para el desarrollo de sus actividades, restringir en última instancia el acceso a las fuentes de financiación. Con posterioridad se ha ampliado la definición del blanqueo de capitales a una gama más extensa de actividades delictivas que generan grandes sumas de dinero que son susceptibles de ser introducidas en la economía regular. Más recientemente se han incorporado, a partir de los atentados de Nueva York de 11 de septiembre de 2001, los flujos dirigidos a la financiación del terrorismo.
Ahora bien, los cambios, la inmediatez de las transacciones económicas y financieras, el desarrollo tecnológico y la propia evolución de las técnicas utilizadas por las organizaciones criminales transnacionales han llevado a la necesidad de perfeccionar los instrumentos y mecanismos de control del blanqueo de dinero. Ello ha comportado la necesidad cada vez más evidente de cooperar internacionalmente, pues las medidas adoptadas en el ámbito de cada Estado son claramente insuficiente. Es más incluso las acciones desa-Page 288rrolladas únicamente en la esfera de la Unión Europea tienen un efecto muy limitado sin la cooperación, y coordinación, internacional. En este sentido la instancia internacional que lidera la lucha contra el blanqueo de capitales es el Grupo de acción Financiera internacional (GAFI o FAFT1).
El GAFI fue creado en la reunión que los Jefes de Estado o de Gobierno de los siete países más industrializados (G-7) y el presidente de la Comisión Europea celebraron en París del 14 al 16 de julio de 19892. En la declaración económica adoptada por la reunión se anunció la convocatoria de un grupo especial de expertos financieros de los países participantes en la reunión y de otros países interesados en esta cuestión3. Su mandato consistía en evaluar los resultados de la cooperación intergubernamental dirigida a prevenir la utilización del sistema bancario y de las instituciones financieras con la finalidad de blanquear capitales; asimismo se solicitaba el estudio de medidas preventivas, y suplementarias para mejorar la cooperación en este ámbito, incluyendo la adaptación de los ordenamientos jurídicos internos para facilitar la cooperación judicial multilateral. El Informe debía presentarse en abril de 1990, y el resultado fue las denominadas 40 recomendaciones del GAFI sobre el blanqueo de capitales, que analizaremos en el apartado siguiente. En la reunión siguiente del G-7 y el presidente de la comisión, celebrada en Houston (USA) del 9 al 11 de julio de 1990, se aprobó el Informe del GAFI y se comprometieron a la aplicación inmediata de todas las recomendaciones, prorrogando un año más el grupo de trabajo, bajo la presidencia de Francia, para evaluar, en su caso complementar, y facilitar la aplicación de las medidas recogidas en las recomendaciones. Se invitaba además a todos los países, y especialmente a los Estados miembros de la organización para la cooperación y desarrollo europeo (OCDE), así como a los que tuvieran plazas financieras, a que suscribieran, y aplicaran, las recomendaciones GAFI. Un año después en la reunión que tuvo lugar en Londres, del 15 al 17 de julio dePage 289 1991, se convino que GAFI funcionara de forma permanente con un secretariado que fuera proporcionado por la OCDE.
El Grupo se ha ampliado sensiblemente desde sus inicios, y en la actualidad está integrado por los siguientes países: Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Brasil, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos de américa, Finlandia, Francia, Grecia, Hong Kong, islandia, Irlanda, italia, Japón, Luxemburgo, México, Noruega, nueva Zelanda, países Bajos, portugal, Reino Unido, república popular de China, Federación Rusa, Singapur, sudáfrica, suecia, Suiza, turquía. También constan como miembros la Comisión Europea y el consejo de cooperación del Golfo. A todos ellos se ha unido, en calidad de observadores, la república de corea, el 27 de julio de 2006, e India, el 27 de noviembre de 2006.
A partir de la actividad desarrollada por este Grupo, la Unión Europea ha adoptado la normativa comunitaria pertinente para que su acción fuera compatible con las acciones sugeridas y desarrolladas por GAFI. Es así que, la modificación, perfeccionamiento y revisión de los actos de la GAFI han supuesto una correlativa revisión de los actos jurídicos comunitarios y de la Unión Europea para adecuarlos y compatibilizarlos a la nueva regulación internacional.
Inicialmente, como hemos comentado, la acción contra el blanqueo de capitales se dirigía como un instrumento para la lucha contra el tráfico ilícito de las drogas. Se trataba de adoptar medidas que evitasen o dificultasen el blanqueo de los fondos que se originaban por dicho tráfico4. No debemos olvidar que, tal y como reconoció la Asamblea General de Naciones Unidas en su vigésimo período de sesiones extraordinario, el blanqueo de grandes sumas de dinero provenientes del tráfico ilícito de drogas (o de otras actividades) constituía una amenaza mundial para la honestidad, seguridad y estabilidad del sistema financiero y comercial, e incluso para las propias estructuras de gobierno5. PorPage 290 ello el mandato del GAFI se centraba esencialmente en la esfera de la lucha contra las drogas, y el diseño de sus funciones y actividades se recogían en el apartado de la declaración económica relativa a los problemas derivados del tráfico de estupefacientes que era adoptada en cada reunión del G 7/8.
En este contexto procedemos a continuación a examinar cuales son las medidas más destacables que se han adoptado con especial relevancia lógicamente en las recomendaciones del GAFI.
El instrumento más importante para luchar contra el blanqueo de capitales es el conjunto de las denominadas 40 recomendaciones adoptadas por el GAFI. La función principal de las recomendaciones consiste en examinar las medidas que permiten combatir de forma efectiva el blanqueo de capitales, centrándose inicialmente en impedir la utilización del sistema bancario y financiero para estas actividades. A tal efecto, como hemos señalado, en el año 1990, el GAFI adoptó un Informe que incluía las denominadas cuarenta recomendaciones. Éstas fueron revisadas en 1996 y posteriormente en junio de 2003 para incluir los cambios en las técnicas utilizadas para blanquear dinero. Además, como consecuencia de los atentados del 11 de septiembre en Nueva York, el GAFI adoptó, en octubre de 2001, ocho recomendaciones adicionales, especiales, relativas a la financiación del terrorismo, a las que se añadió una novena el 22 de octubre de 2004. Algunas de las recomendaciones, tanto generales como especiales, han sido sujetas a notas interpretativas realizadas por la propia GAFI; en éstas se determina o precisa el ámbito de aplicación de la recomendación o el contenido de las obligaciones que se asumían por las partes6.
Las recomendaciones son consideradas como «the crown jewel of soft law on money laundering»7, pueden sistematizarse en función de su contenido, y de los compromisos que se asumen. En principio estas recomendacionesPage 291 no son jurídicamente vinculantes, si bien su incumplimiento manifiesto, o la falta de voluntad política en su aplicación pudieran dar lugar a que un Estado se incluyera como país no cooperante, y, en consecuencia ser objeto de contramedidas por el resto de los países que participan en el GAFI. El primer grupo de recomendaciones se refieren a la necesidad de tipificar como delito el blanqueo de capitales y de prever en los ordenamientos jurídicos la adopción de medidas provisionales; entre ellas el decomiso de los instrumentos y bienes utilizados en la comisión del delito. La referencia de todo ello es la Convención de 1988 de Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas (Convención de Viena) y la Convención de 2000 de Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional (Convención de Palermo). Esto es, que las normas internas de cada Estado, cuando tipifiquen el delito de blanqueo de capitales, la voluntariedad de su comisión, y la prueba del delito sean coherentes con los parámetros previstos en las disposiciones de los convenios mencionados. Asimismo, y siguiendo con la exigencia de la aplicación efectiva de los instrumentos internacionales, se contempla también la previsión de que las autoridades competentes de los Estados participantes puedan decomisar los activos que han sido reciclados y adoptar medidas que impidan la comercialización y transferencia de los productos derivados del lavado de fondos.
Un segundo grupo de recomendaciones se refieren a las medidas que deben tomar las instituciones y las empresas...
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