Sucesión de Estados en materia de deudas: regulación de la convención de 1983 y práctica en el territorio de la antigua URSS
| Author | Tatsiana Ushakova |
| Profession | Profesora Colaboradora de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Alcalá |
| Pages | 129-159 |
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Junto con los bienes de Estado, las deudas de Estado constituyen uno de los principales objetos de estudio de la CDI de la ONU, a partir de su vigésima sesión, en el año 1968412. El largo proceso de trabajo sobre la materia, y los debates en la Conferencia de Viena de 1983, han confirmado que las deudas de Estado representan no sólo uno de los aspectos más complicados de la sucesión, sino también el más polémico y contradictorio. Precisamente en este ámbito, han sido mayores las controversias políticas e ideológicas entre los distintos bloques de Estados. Algunas de estas controversias surgen en relación con el concepto de deudas.
El concepto de deudas de Estado comprende dos aspectos: el beneficio y la obligación413. A efectos de la sucesión de Estados, la deuda como beneficio formaPage 130 parte del activo, y la deuda como obligación, del pasivo del Estado. Como se verá más adelante, esta primera manifestación, fácil en sí, de la complejidad del concepto, tendrá su repercusión directa en la práctica de Estados en el territorio de la antigua Unión Soviética.
Una segunda manifestación de la complejidad conceptual reside en la naturaleza de la relación que se crea en torno a la deuda de Estado. A diferencia de los bienes y archivos de Estado, las deudas engloban tres elementos en el proceso sucesorio: la parte que tiene que actuar en cumplimiento del derecho (el deudor), la parte a quien pertenece este derecho (el acreedor), y el objeto del derecho en cuestión (la acción que ha de realizar)414. En este sentido, la Comisión resalta el carácter personal de la relación entre el acreedor y el deudor, que es determinante para la creación del vínculo y, posteriormente, para el cumplimiento de lo pactado en cuanto a la solvencia y buena fe del deudor y a la posibilidad de transferencia de la deuda415. El último aspecto representa el mayor interés, dado que la sucesión de Estados plantea el cambio del deudor y el paso de la deuda del Estado predecesor al Estado sucesor. De este modo, en la relación entre el deudor y el acreedor, interfiere una tercera parte, el Estado sucesor, y, de manera paralela, en la relación entre el Estado predecesor y el Estado sucesor, interviene una tercera parte, el acreedor.
Con todo, hay que tener en cuenta que, cuando se mencionan las deudas de Estado, se trata de las deudas de Estado del Estado predecesor. La sucesión de Estados no afecta a las deudas del Estado sucesor independientemente del grado de su autonomía económica o independencia en el período anterior a la sucesión. Las deudas de los terceros Estados frente al Estado predecesor forman parte de los activos, esto es, de los bienes de Estado del último. Pese a esta precisión, la complejidad del concepto de deudas de Estado se debe al número infinito de tipos de deuda establecidos en la práctica de los tribunales y en la teoría jurídica416.
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La CDI lleva a cabo un análisis de la tipología de las deudas para establecer cuáles de éstas quedan afectadas por la sucesión de Estados. Así, para distinguir entre las deudas de Estado y las deudas de las autoridades locales, se indica que los derechos de estas autoridades para contraer deudas se limitan en función de la competencia territorial y la autonomía financiera. En este caso, la responsabilidad por las deudas le corresponde al territorio y no al Estado. Del mismo modo, es importante distinguir entre las deudas “locales” de las autoridades municipales y las deudas “localizadas” de los órganos de Estado contraídas en interés de un territorio417. En muchas ocasiones, la dificultad de la distinción está relacionada con la imposibilidad de determinar el grado de autonomía del territorio. Incluso en los supuestos en que parece evidente que la deuda la han contraído los órganos estatales, surgen problemas a la hora de verificar el objetivo del préstamo, el lugar de la inversión y la utilidad de tal inversión para un territorio. Todos estos problemas se plantean con la disolución de una federación, cuando se trata de las deudas de los órganos federales en beneficio de uno o varios sujetos de la federación. La Comisión ha concluido, al respecto, que las deudas “localizadas” son deudas de Estado empleadas por el mismo en un territorio concreto, y ha precisado que, como regla general, las deudas de Estado no son deudas “localizadas”. No obstante, algunas de las deudas “localizadas” podrían ser objeto de sucesión. En cambio, no podrían serlo las deudas “locales”418.
De manera semejante a cuanto sucede con la de distinción entre las deudas “locales” y “localizadas”, en los sistemas jurídicos internos de muchos países surgen dificultades en la delimitación entre las deudas de Estado y de las empresas públicas. No obstante, en el contexto de la sucesión de Estados, la Comisión ha reconocido que las deudas de las empresas públicas no pueden considerarse como deudas de Estado. De ahí que esta categoría de deudas se excluya del ámbito de aplicación de la Convención, al igual que la categoría de las deudas de los órganos municipales, a pesar del carácter público de ambas419. La CDI ha matizado que el término “deuda pública” es un concepto demasiado amplio para identifi-Page 132carlo con la deuda de Estado en el proceso de la sucesión, dado que englobaría no sólo las deudas de Estado propiamente dichas, sino también las deudas de todo tipo de los entes públicos del Estado.
En cuanto a las deudas externas e internas, no cabe duda de que la distinción entre estas dos categorías se observa en relación con las deudas de Estado. Con mayor frecuencia, la deuda interna se distingue de la externa en función del acreedor. En el primer supuesto, los acreedores son los ciudadanos del Estado deudor y, en el segundo, son terceros Estados o personas físicas y jurídicas de los terceros Estados420. La Convención ignora tanto las deudas internas, como las contraídas con personas físicas y jurídicas extranjeras.
En este breve recuento de los principales tipos de deuda, hay que mencionar las llamadas “deudas odiosas”, o deudas de un determinado régimen o gobierno, que se caracterizan por unas claras connotaciones políticas421. Este tipo de deudas carece de unos criterios precisos de definición422. Los criterios empleados por M. Bedjaoui, tales como la oposición de las deudas en cuestión a los intereses de los sucesores y a los principios del Derecho internacional, no parecen convincentes por varios motivos. En primer lugar, en el proceso de sucesión, los intereses de los sucesores y los predecesores se oponen en muchos casos. En segundo lugar, el Relator Especial entra en contradicción con su propio criterio, al establecer una excepción al principio de no transmisión de las “deudas odiosas” en el caso de unificación de Estados. Esta salvedad parece apuntar a que las deudas odiosas pueden pasar al Estado sucesor, aunque su naturaleza sea contraria a los principios del Derecho internacional de la Carta de la ONU.
Aunque las disposiciones sobre las “deudas odiosas” no se han reflejado directamente en la Convención, los criterios elaborados en relación con este tipo de deudas han tenido repercusión indirecta en el texto convencional: en las disposiciones generales (artículo 3), en el principio de no transmisión de las deudas de Estado del Estado predecesor al Estado sucesor de reciente independencia (artículo 38) y en la propia definición de las deudas de Estado (artículo 33).
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La definición de deuda de Estado plasmada en el artículo 33 de la Convención de 1983 está basada en el concepto de deuda pública, elaborado por la Asociación de Derecho internacional, e integrado por tres tipos de deudas: deuda nacional, deuda “local” y deuda “localizada”423. Sin embargo, estas tres modalidades no aparecen en el texto. En este sentido, es evidente el contraste entre la variedad de tipos de deudas existentes en la práctica de Estados, y la estrechez del concepto convencional.
El artículo 33 reza:
“Para los efectos de los artículos de la presente parte se entiende por ‘deuda de Estado’ toda obligación financiera de un Estado predecesor para con otro Estado, para con una organización internacional o para con cualquier otro sujeto de derecho internacional, nacida de conformidad con el derecho internacional”.
Tres características principales pueden apuntarse con respecto a la definición de la deuda de Estado: primero, la deuda se limita a la obligación financiera; segundo, se consideran como acreedores los sujetos de Derecho internacional y, por último, la obligación surge de conformidad con el Derecho internacional. Se ha mencionado ya que la noción de deuda de Estado recogida en la Convención de 1983, es mucho más polémica que las dos...
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