Sucesión de Estados en materia de archivos: regulación de la Convención de 1983 y práctica en el territorio de la antigua URSS
| Author | Tatsiana Ushakova |
| Profession | Profesora Colaboradora de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Alcalá |
| Pages | 109-128 |
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El problema de los archivos de Estado ha sido incluido, por iniciativa de Zaire, en la agenda de la vigésimo octava sesión de la Asamblea General de la ONU. Se entendía que la herencia cultural de un pueblo condiciona su desarrollo integral. En este sentido, en su Resolución 3187 (XXVIII), de 18 de diciembre de 1973, la Asamblea subraya que la restitución a un país de sus objetos de arte, monumentos, piezas de museo, manuscritos y documentos, por otro país, contribuye al fortalecimiento de la cooperación internacional, en la medida en que constituya una justa reparación del perjuicio causado360. Desde entonces, el tema de los archivos de Estado se desarrolla de manera paralela en dos contextos: la restitución de los bienes culturales y la sucesión de Estados. La codificación en estas dos líneas se lleva a cabo, respectivamente, por la UNESCO y la CDI de la ONU.
A lo largo del trabajo en la Comisión, los archivos de Estado se consideran como un tipo de bienes de Estado. No obstante, sus características intrínsecas losPage 110 convierten, poco a poco, en un objeto de estudio independiente361, esto es, en leges speciales en relación con las disposiciones sobre los bienes de Estado. En la redacción del artículo 20 de la Convención de Viena de 1983:
“... Se entiende por ‘archivos de Estado del Estado predecesor’ todos los documentos, sean cuales fueren su fecha y naturaleza, producidos o recibidos por el Estado predecesor en el ejercicio de sus funciones que, en la fecha de la sucesión de Estados, pertenecían al Estado predecesor de conformidad con su derecho interno y eran conservados por él directamente o bajo su control en calidad de archivos con cualquier fin”.
La definición convencional incluye las características comunes de los archivos y de los bienes de Estado, y las propias de los archivos de Estado como un objeto específico de la sucesión. Entre éstas, destacan las siguientes: primero, tal y como se establece para los bienes de Estado, se trata de “los archivos de Estado del Estado predecesor”; segundo, al igual que en el caso de los bienes, se adopta un concepto amplio; tercero, de nuevo de manera análoga a los bienes de Estado, se utiliza el criterio del derecho del Estado predecesor y, finalmente, los documentos objeto de la sucesión se conservan por el Estado predecesor directamente, o bajo su control, en calidad de archivos.
La aplicación de las normas convencionales se limita a los archivos de Estado del Estado predecesor, definiendo los mismos como “documentos”. La referencia a los documentos reduce, a su vez, el objeto de sucesión a la propiedad mueble, mientras que, en la archivística, la noción de archivo incluye no sólo los documentos, sino también la entidad en la que se hallan éstos y el edificio correspondiente362. La sucesión en materia de estas dos últimas modalidades de archivo se regiría por los artículos convencionales relativos a los bienes de Estado. Ahora bien, la expresión del artículo 20 “documentos de todo tipo” tiene que entenderse en su sentido más amplio363. En esta línea, según el Relator Especial, el concepto abarca: los documentos escritos o no escritos; de cualquier material (papel, pergamino, tela, piedra, madera, vidrio, marfil, película, etc.); sobre cualquier tema (científico, literario, periodístico, político, diplomático, legislativo, judicial, administrativo, militar, civil, eclesiástico, histórico, geográfico, financiero, fiscal, catas-Page 111tral, etc.); de cualquier carácter (documentos manuscritos, impresos, dibujos, fotografías, originales o copias, grabaciones sonoras), etc364. Aunque los documentos escritos forman la parte principal de los archivos de Estado, el concepto convencional diseñado por la CDI no insiste en la distinción entre los “archivos” y los “fondos de bibliotecas” o entre los “archivos” y las “piezas de museos”. A menudo, los documentos de archivos se conservan en las bibliotecas y, viceversa, los materiales de las bibliotecas se guardan en los archivos. Lo mismo ocurre en relación con los archivos y los museos. En concreto, en la ex URSS, se hallaban bajo el control de la Dirección de Archivos las colecciones de documentos manuscritos guardados temporalmente en los museos de Estado, así como los fondos de los museos-archivos (el Museo de Gorki, el museo de Mendeleiev y otros). Una práctica similar se observaba en Inglaterra, Holanda, Portugal, Turquía365.
En este contexto, resulta difícil distinguir entre archivos y bienes de carácter cultural y, en consecuencia, establecer el régimen aplicable. En opinión del Relator Especial, las obras de arte siguen la suerte de los documentos propiamente dichos, cuando el derecho interno del Estado predecesor los ha definido como “archivos de Estado”. De no ser así, esas obras de arte se verán afectadas por la sucesión de Estados en el marco de otros artículos que rigen los bienes de Estado, o pasarán al ámbito de la devolución o la restitución de los bienes culturales366. Sin embargo, el criterio de derecho interno del Estado predecesor soluciona sólo en parte el problema de la distinción. La práctica de Estados demuestra que, en muchas ocasiones, un objeto puede considerarse simultáneamente como un archivo y como una obra del arte367.
Esta tesis también se refleja en los instrumentos internacionales reguladores del régimen, conservación y devolución de los bienes culturales. El artículo 1(a) de la Convención de la Haya de 1954, sobre la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado368, recoge una lista exhaustiva de objetos, entre ellos:
“... Las obras de arte, manuscritos, libros y otros objetos de interés histórico, artístico o arqueológico, así como las colecciones importantes de libros, de archivos o de reproducciones de los bienes antes definidos”.
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Del mismo modo, el artículo 1 de la Convención de París de 1970, sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de los bienes culturales369, considera como bienes culturales:
“... Los objetos que, por razones religiosas o profanas, hayan sido expresamente designados por cada Estado como de importancia para la arqueología, la prehistoria, la historia, la literatura, el arte o la ciencia y que pertenezcan a las categorías enumeradas a continuación: ... ejemplo: Archivos, incluidos los fonográficos, fotográficos y cinematográficos”.
Ambas convenciones incluyen la categoría de archivos en la noción de bienes culturales, sin distinción alguna en la regulación de unos y otros. No obstante, dada la materia objeto de regulación, se puede precisar que esos instrumentos internacionales se refieren a un determinado tipo de archivos, los de carácter cultural. En este sentido, se ha subrayado la necesidad de diferenciar entre dos clases de documentos: los de carácter administrativo que son indispensables para la administración del territorio objeto de la sucesión de Estados, y los que tienen un valor artístico o histórico370; observación que, finalmente, no ha influido en la redacción definitiva de la noción de archivos de Estado371.
En cuanto al uso del Derecho interno del Estado predecesor, la intención inicial de los codificadores era evitarlo372 y hallar una definición internacional de los archivos de Estado. Sin embargo, se ha comprobado que no existe, en el Derecho internacional, un criterio autónomo de determinación de los archivos de Estado. Además, parecía conveniente que el concepto se aproximase lo más posible al de los bienes de Estado373.
En todo caso, el criterio del derecho interno del Estado predecesor está vinculado al hecho de la pertenencia, y no al de la conservación. Por un lado, la exención de la conservación del ámbito de la aplicación del derecho interno per-Page 113sigue el objetivo de dejar al margen de la sucesión los llamados “archivos vivos”, esto es, documentos públicos de origen reciente, que, según la legislación de algunos Estados (por ejemplo, Gran Bretaña), se conservan como archivos sólo pasadas unas docenas de años374. Por otro lado, la condición de la conservación admite, como tal, interpretaciones que pueden dejar excluidos de la sucesión documentos de suma importancia. Así, cabría interpretar que los archivos ya no se conservan como tales por el Estado predecesor en el supuesto en que dicho Estado haya confiado archivos culturales e históricos de gran valor a un Estado o a una institución extranjera, en depósito más o menos prolongado, o para una exposición ambulante375.
Según se desprende del análisis anterior, la definición del artículo 20 de la Convención de 1983 es el resultado de un compromiso, tras duros debates entre los potenciales Estados predecesores (metrópolis) y Estados sucesores (generalmente, colonias). Su contenido, amplio en algunos aspectos y restrictivo en otros376 favorece, tal vez, más a los países de reciente independencia.
Al igual que el concepto de bienes de Estado, el de archivos de Estado se complementa con los artículos de la Sección introductoria. Los contenidos de los artículos 19, 21, 22, 23, 24 y 26, de la Sección I de la...
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