Un nuevo marco de relación entre el Tribunal Constitucional y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos

• Author: Santiago Ripol Carulla
• Position: Catedrático de Derecho internacional público. Universidad Pompeu Fabra
• Pages: 11-53

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Introducción

Desde que hace seis años entró en vigor la LO 6/2007, de 24 de mayo, de reforma de la LO 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, ha habido

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un cambio en las relaciones entre el Tribunal Constitucional (en adelante TC) y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante TEDH). Esta modificación del marco de relación entre el TC y el TEDH no fue buscada por el legislador orgánico, el cual, a la vista de los trabajos legislativos y de la propia Exposición de Motivos de la Ley, no llegó siquiera a plantearse esta posibilidad ¹.

Sin embargo, como se analiza en el apartado primero de este estudio (1. La quiebra del marco de relación del Tribunal Constitucional con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, una externalidad de la LO 6/2007), tal cambio en las relaciones entre ambos Tribunales se ha producido y está conllevando unas consecuencias no siempre positivas, por lo que puede afirmarse que nos hallamos ante una externalidad ² de la reforma. En efecto, el TC ha perdido el importantísimo papel de engarce entre los sistemas español y europeo de protección de derechos que cumplía hasta 2007 y ello ha comportado, entre otros extremos, una mayor conflictividad de España ante Estrasburgo y la aparición de asuntos repetitivos, que expresan una deficiente recepción por los tribunales españoles de la doctrina del TEDH.

Resulta, por tanto, necesario redefinir el papel del TC en el nuevo marco de relación entre el TC y el TEDH surgido de la reforma de la LO 6/2007. A esta cuestión, y partiendo de la práctica reciente de ambos tribunales, se dedica la parte segunda del trabajo (2. La redefinición de las relaciones entre el TC y el TEDH).

1. La quiebra del marco de relación del tribunal constitucional con el tribunal europeo de derechos humanos, una externalidad de la LO 6/2007

1.1. La tradicional relación entre el tribunal constitucional y el tribunal europeo de derechos humanos

1.1.1. Contexto: un doble proceso de reforma

Según se indica expresamente en la Exposición de Motivos de la LO 6/2007, la nueva regulación del amparo trataba de responder a la sobrecarga que sufría el Tribunal Constitucional a la hora de resolver estos procedimientos de garantía de los derechos fundamentales. Tal sobrecarga obedecía al «crecimiento del número de recursos de amparo hasta el punto de ocupar casi todo

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el tiempo y los medios materiales y personales del Tribunal», y tenía como consecuencia tanto un detrimento de la atención prestada a los procedimientos de constitucionalidad de las leyes como «la lentitud en los procedimientos que se desarrollan ante este Tribunal» ³.

Por otra parte, aunque no lo hiciera de forma expresa, la Exposición de Motivos se refería también al hecho de que la gran mayoría de las demandas de amparo tenía carácter repetitivo, esto es, planteaba al Tribunal cuestiones sobre las que éste se había pronunciado previamente y sobre las que, por tanto, tenía ya una doctrina clara y bien establecida.

Con todo, la modificación del marco relacional entre el TEDH y el TC no obedece sólo a la reforma de las reglas de admisibilidad del recurso de amparo operada por la LO 6/2007. También el legislador internacional, esto es, todos los Estados parte en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (CEDH), ha procedido a reformar las reglas de admisibilidad de las demandas individuales planteadas ante el Tribunal de Estrasburgo. Las causas que están en el origen de esta reforma son exactamente las mismas que las que, según se ha indicado, dieron lugar a la reforma de la LOTC, a saber: un incremento muy importante de las demandas recibidas; el reconocimiento de la incapacidad del TEDH para realizar satisfactoriamente su labor ⁴; y, finalmente, un elevado número de demandas relativas a asuntos repetitivos ⁵.

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En consecuencia, a través de decisiones del Comité de Ministros y posteriormente a través de la reforma de los textos de base del sistema -aprobación del Protocolo 14, firmado en 2004 pero entrado en vigor en 2010 ⁶-, así como por la posterior modificación de las Reglas de procedimiento del TEDH, de 21 de febrero de 2011 -que incorporó el denominado procedimiento de la Sentencia piloto (art. 61) ⁷- se ha introducido un trámite de admisión más expeditivo. Corresponde ahora a las Secciones (que pueden operar incluso en forma de juez individual) la decisión sobre la admisibilidad de la demanda. Mediante esta reforma se procura asimismo que las Sentencias del TEDH se centren sólo en aquellos casos en los que previsiblemente ha habido una violación de uno de los derechos del Convenio ⁸.

1.1.2. El TC como engarce entre los sistemas español y europeo de protección de derechos

Sin embargo, la reforma del sistema europeo en poco había de afectar a España, un Estado que se ha caracterizado tradicionalmente porque el número de demandas individuales presentadas por residentes en España es, en términos relativos, escaso ⁹; por el bajo número de demandas reiterativas; y, en buena lógica, porque el número de Sentencias del TEDH que declaran que España ha vulnerado el Convenio es, nuevamente en términos relativos, escaso ¹⁰.

Si esto es así, es decir, si el nivel de conflictividad de España ante el TEDH presenta esta ratio, es en buena medida gracias al papel desarrollado por el TC como elemento de conexión entre los sistemas español y europeo de protección de derechos.

En este sentido, el TC ha venido cumpliendo una triple función.

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1) El Tribunal ha centralizado las quejas y las dudas sobre la adecuación a la Constitución de la aplicación de las disposiciones del CEDH por los tribunales ordinarios, a través, respectivamente, del recurso de amparo y de la cuestión de inconstitucionalidad.

Los tribunales ordinarios pueden basar sus decisiones en las disposiciones del CEDH, dado que han sido incorporadas al Derecho español (art. 96.1 CE) ¹¹. Por lo demás, deben recurrir a las normas de Derecho internacional de protección de los derechos humanos para interpretar las normas internas sobre derechos fundamentales (art. 10.2 CE). Ahora bien, las resoluciones judiciales no pueden contravenir la Constitución y sobrepasar o contrariar el contenido que ésta otorga a los derechos fundamentales, de tal manera que si un tribunal ordinario basara formalmente sus decisiones en normas de la CEDH o en la interpretación de la misma hecha por el TEDH, nada impediría la eventual revisión de esta resolución judicial por el TC si así lo pidiera el legitimado, alegando la vulneración bien de un derecho fundamental sustantivo, bien de su derecho a la tutela judicial efectiva.

2) El TC ha determinado el contenido constitucionalmente válido de los derechos fundamentales. Al hacerlo, como es sabido, el TC ha tomado en muy buena consideración la doctrina del TEDH, que ha utilizado en numerosas ocasiones como ratio decidendi de sus Sentencias. Así lo hizo, en efecto, en los primeros años de su actividad, reconociendo «la decisiva relevancia» de las disposiciones del CEDH y de la jurisprudencia del TEDH por la remisión contenida en el art. 10.2 CE (STC 22/1981, de 2 de julio, FJ 3); y así ha continuado haciéndolo hasta la actualidad cuando, advirtiendo una disparidad entre la doctrina del TEDH y la suya propia ha considerado conveniente rectificar esta última «para adaptar más estrictamente la interpretación constitucional» de un determinado derecho fundamental a las exigencias del Convenio, «ateniéndonos así al criterio interpretativo establecido en el art. 10.2 CE» ¹². Esta interpretación auténtica y definitiva de la norma constitucional,

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cuyo contenido queda modelado por el CEDH, se impone a los tribunales ordinarios (art. 5.1 LOPJ).

3) El TC ha desarrollado una función explicativa del Derecho español, contribuyendo de forma indirecta a la calidad y a la legitimidad de la jurisprudencia del TEDH relativa a España. Ciertamente, las Sentencias del TC analizan determinadas instituciones jurídicas, valoran la práctica de los tribunales y de la Administración, exponen los motivos por los que el contenido de determinado derecho fundamental ha de ser uno y no otro, etc. Esta exposición del Derecho español y su posterior fijación, que se recoge en el razonamiento de las Sentencias del TC ha resultado extremadamente útil para el TEDH que, como es sabido, debe valorar la adecuación al CEDH del Derecho interno del Estado tal y como éste es interpretado por las...