La cooperación económica y social en las Naciones Unidas.

Autor:Fonseca, Gelson, Jr.

Los autores proponen clasificar la cooperación de las Naciones Unidas en las esJeras económica y social teniendo presentes cuatro aspectos: información, participación, orientación y puesta en práctica. Asimismo, examinan los problemas relacionados con la aplicación de los consensos logrados en las reuniones en la cumbre, conferencias y periodos extraordinarios de sesiones. Finalmente, formulan algunas sugerencias, basadas en experiencias exitosas, respecto de las condiciones necesarias para que fructifiquen los ideales de la Naciones Unidas.

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El artículo 1 de la Carta de la Naciones Unidas afirma que uno de los objetivos de la Organización es "Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión". El Capítulo IX trata de la "Cooperación económica y social internacional" y el X, del Consejo Económico y Social.

Es dificil hacer una generalización sobre las formas de "cooperación internacional" que ofrecen las Naciones Unidas, porque ellas son múltiples, diferenciadas y variadas. El propio concepto de "cooperación internacional" es equivocado, pues, de alguna manera, todas las actividades de las Naciones Unidas representan algún modo de "cooperación" necesariamente "internacional". Por estas razones, se ha buscado darle otros nombres. Un término, por ejemplo, que ha sido muy utilizado en las Naciones Unidas es el de "asociación"--como en los casos de la octava Meta de Desarrollo del Milenio y de la NEPAD (1)--que puede ser más adecuado para determinadas situaciones, pero ciertamente es más estricto que el concepto de cooperación internacional.

Además, en las relaciones internacionales, hay diferentes percepciones sobre el sentido de la cooperación. Para un realista, la cooperación probablemente no será desinteresada y la ayuda buscará alguna compensación, como ser un cambio en las políticas adoptadas por el país que la recibe--las llamadas condicionalidades. En otras palabras, la "ayuda" sería un simple ejercicio de poder. Un racionalista, a su vez, vería en la cooperación un avance en el orden mundial y el reconocimiento, por parte de los Estados, de que es necesario buscar soluciones conjuntas para problemas que, en realidad, afectan a la humanidad en su conjunto. La cooperación --sobre todo la multilateral--podría significar un progreso hacia un sistema basado en reglas y valores.

Y estos son solamente algunos ejemplos de cómo los analistas de las relaciones internacionales se acercan al tema. Si nos centramos en los aspectos estrictamente económicos de la cooperación, nacionalistas, liberales y marxistas, por ejemplo, harán diagnósticos distintos de las motivaciones y los efectos de la cooperación internacional. Si incluimos en la relación de actores a las organizaciones no gubernamentales y al sector privado, estos ciertamente vislumbrarán en la cooperación una oportunidad de poner en práctica sus ideales y proyectos.

A pesar de las diferentes percepciones respecto del tema y de la propia imprecisión del concepto, el objetivo de este documento es, en primer lugar, proponer una clasificación que busque organizar qué se entiende por cooperación en los ámbitos económico y social. Además, pretendemos hacer breves comentarios críticos sobre la evolución de las formas de cooperación, tratar de algunos de sus problemas y hacer sugerencias generales sobre cómo intentar solucionarlos.

Comprendida como cualquier actividad de las Naciones Unidas que sirva para mejorar la realidad social y económica de los países en desarrollo, se puede decir que hay cuatro ámbitos de cooperación:

  1. el que provee información, como los informes sobre cuestiones sociales y económicas, de los cuales el Informe de Desarrollo Humano del PNUD es un buen ejemplo (2);

  2. el que define a los actores que participan en la cooperación, como los Estados, las organizaciones internacionales, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado;

  3. el que define la orientación por seguir y se traduce en la articulación de valores (legitimidad) y normas (acuerdos internacionales);

  4. el que se expresa por medio de operaciones, como los instrumentos de asistencia técnica.

Los cuatro ámbitos son integrados y se retroalimentan mutuamente. Es evidente que el factor determinante del proceso son las deliberaciones intergubemamentales en órganos propios. Así, prácticamente todas las instancias institucionales producen orientación sobre cómo "mejorar la situación mundial": la Asamblea General, mediante la aprobación de resoluciones sobre cooperación económica, el propio Consejo de Seguridad, cuando trata de situaciones post-conflicto, el ECOSOC, los diversos organismos especializados, etc. Nada de lo que se hace en cooperación dejaría de tener base directa o indirectamente, en alguna decisión de los gobiernos. Por supuesto, la Secretada General influye en el proceso, tiene iniciativas, tendrá más o menos autonomía en determinadas áreas, pero el fundamento institucional es evidente: las Naciones Unidas hace lo que los Estados quieren.

Invirtiendo, así, el orden lógico, vamos a empezar por los comentarios sobre las Naciones Unidas como productora de información.

Uno de los aspectos más conspicuos de la globalización es la difusión de información y, hasta cierto punto, la facilidad de acceso, por medios electrónicos, a lo que ocurre en el mundo. En realidad, el conocimiento tiene dos problemas complejos. El primero consiste en que los medios de tener acceso al conocimiento varían mucho según la situación social de cada uno. El segundo, en organizar lo que se conoce de manera productiva, articulando, de esta manera, instrumentos para influir en la realidad.

Es en esta segunda dimensión que las Naciones Unidas brinda un servicio único. La Secretaría y los organismos tienen acceso a información sobre la situación económica y social de todos los países del mundo, no solamente "oficial", sino también la que se obtiene mediante la observación directa, pues están presentes en el terreno. Si leemos informes como el relativo al Desarrollo Humano, se obtiene una fotografia, global y normalmente con buenas informaciones, del "estado social del mundo", o sea, de cómo avanzan los procesos de salud, educación, etc. La noción de que los avances son modestos es fundamental para contribuir a la movilización de esfuerzos para "hacer más", de la misma manera que el reconocimiento de avances positivos ayuda a consolidar caminos para obtener universalmente progresos en determinada área. La lectura del Informe combina, exactamente, las dos dimensiones: la información ("la conciencia del mundo") y la atención a las "best practices".

¿Cuáles son los límites del trabajo informativo? Las críticas se concentran en algunos temas: a) algunos informes podrían perfeccionarse técnicamente (ya se ha debatido, por ejemplo, la metodología del Informe sobre Desarrollo Humano) o mejorar su base de datos (ésta muchas veces es precaria debido a que se basa en estadísticas de países cuyos sistemas son poco confiables); b) algunos informes duplican esfuerzos. Por ejemplo, el que produce el Departamento de Asuntos Económicos y sociales (DESA) sobre la situación económica, que compite con los informes del Banco Mundial y de la UNCTAD. Otros son inútiles. Cuando, en 2002, Kofi Aunan propuso medidas de reforma, uno de los temas fue precisamente la de reducir la enorme cantidad de informes solicitados por resoluciones de la Asamblea General, si bien la mayor preocupación eran los informes del área administrativa; c) los informes tienden a una "excesiva imparcialidad", porque, por la propia naturaleza imparcial de lo que dicen los documentos de la Secretaría, hay poco sentido crítico.

Por otro lado, respecto de las críticas mencionadas arriba, debemos reconocer las dificultades con que tropiezan muchos países en desarrollo, sobre todo los más pobres, para obtener datos, pues tienen prioridades más urgentes. Es también necesario reconocer que informes como los del DESA, de la UNCTAD y del Banco Mundial presentan perspectivas propias sobre los temas de que tratan, señalando a la atención del lector diferentes aspectos y detalles. La cuestión de la imparcialidad, a su vez, requiere una discusión más profunda sobre las maneras de tener acceso y seleccionar la enorme cantidad de información disponible, rebasaría los objetivos de este texto. Sin embargo, es importante mencionar que, para muchos, la influencia y la autoridad de un informe nacen precisamente de su "imparcialidad".

A pesar de los problemas, el hecho es que el stock de informaciones ofrece a los Estados Miembros un instrumento único para comprender hacia dónde va el progreso social y económico del mundo...

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