El consejo de ministros aprueba la remisión a las cortes generales del proyecto de ley general de navegación marítima para su tramitación parlamentaria

AuthorMillán Requena Casanova
Pages1065-1072

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A punto de cumplirse cuatro años de la catástrofe del «Prestige», el 3 de noviembre de 2006, el Consejo de Ministros decidió aprobar el Proyecto de Ley General de Navegación Marítima acordando en ese mismo momento su remisión a las Cortes Generales para su tramitación parlamentaria (vide http://www.la-moncloa.es/ConsejodeMinistros/Referencias/_2006/refc20061103.htm#Navegación).

La base de la que se partió para alcanzar el texto final fue la «Propuesta de Anteproyecto de Ley General de Navegación Marítima» elaborada por una Sección Especial constituida en el seno de la Comisión General de Codificación a iniciativa del Ministerio de Justicia. Según la Exposición de Motivos del referido Anteproyecto, el Proyecto de Ley que se presenta a debate trata de llevar a cabo una reforma global del Derecho Marítimo español en sentido amplio, tanto Público como Privado, para la realización de un triple objetivo. En primer lugar, este Proyecto de Ley pretende dotar al ordenamiento jurídico español de la necesaria homogeneidad con respecto al Derecho Marítimo Internacional uniforme, entendiendo por tal el aceptado por la generalidad de los países marítimos de nuestro entorno geográfico y económico (principalmente, los países de la UE y la OCDE). Un segundo objetivo consistiría en proporcionar seguridad jurídica al sector de la navegación marítima través del perfecto engarce entre la dispersa legislación española que regula la materia con la normativa internacional y europea. En tercer lugar, este Proyecto de Ley pretende reflejar la realidad práctica actual del transporte marítimo, teniendo en cuenta las consecuencias económicas y de todo orden que pueden derivarse de las modificaciones que pretende introducir. Asimismo, el objetivo uniformador que persigue este Proyecto de Ley conecta con el proceso de desarrollo de una política marítima europea que pretende reforzar la legislación existente en materia de navegación, especialmente en el ámbito del control por el Estado del puerto, supervisión del tráfico marítimo, responsabilidad de los Estados de abanderamiento, investigación de accidentes marítimos y responsabilidad de los propietarios de los buques, como ha sido puesto de relieve recientemente por la Comisión Europea [ver Comunicación «Tercer paquete de medidas legislativas para la seguridad marítima en la Unión Europea», COM (2005) 585 final].

El texto del Proyecto de Ley se estructura en un Título Preliminar y nueve Títulos con un total de 541 artículos, cinco Disposiciones adicionales, una Disposición transitoria, otra derogatoria y cuatro Disposiciones finales. La Propuesta que se presenta se postula como un «macro Proyecto de Ley» que unifica en un solo Código las normas de Derecho Público y Privado relativas a la navegación (al estilo de la Merchant Shipping Act inglesa). Ahora bien, abordar el tema de la navegación marítima en términos generales resulta una labor imposible en un trabajo de esta naturaleza, cuyo objetivo no es otro que informar sobre las cuestiones más relevantes en materia de navegación marítima que contiene esta propuesta normativa y, en segundo lugar, aportar algunas reflexiones en torno a los aspectos que entendemos deben ser revisados en fase parlamentaria. Por tanto, nuestro estudio se centra en el análisis y la valoración del régimen de las relaciones jurídico-públicas que surgen de la navegación, objeto de tratamiento de los Títulos Preliminar y Primero de este Proyecto de Ley, sin entrar en el examen de los aspectos jurí-Page 1066dico-privados más vinculados a la navegación comercial (contratos de utilización del buque, sujetos de la navegación, seguro marítimo), los cuales también han experimentado grandes cambios en la propuesta legislativa.

Con el objetivo de establecer las «zonas españolas de navegación» a las que serán de aplicación las normas de policía de la navegación, el Título Preliminar define y delimita los espacios marítimos españoles por donde la navegación se desenvuelve y a los que el Derecho del Mar tradicionalmente le ha asignado un distinto régimen jurídico (aguas interiores, mar territorial, zona contigua y ZEE), limitándose a trasladar las definiciones ya efectuadas en normas específicas como la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de 1992 (en adelante, LPEMM), la Ley 10/1977, sobre Mar Territorial y la Ley 15/1978, sobre Zona Económica Exclusiva. En tal sentido, el Proyecto de Ley distingue correctamente entre «aguas marítimas interiores» y «aguas continentales interiores», con lo cual se corrige el incomprensible error generado por el artículo 7.1 de la LPEMM, disposición que incluía dentro de las aguas interiores españolas «los ríos, lagos y las aguas continentales», y cuya modificación es la razón de la Disposición Final segunda. Así, el Proyecto de Ley excluye de su ámbito de aplicación espacial la navegación que se lleve a cabo «por aguas continentales interiores, no costeras ni de transición» (art. 2), que se regirá por la legislación reguladora del dominio público hidráulico, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas.

El Título I, dedicado a la ordenación administrativa de la navegación (arts. 9 a 106 del Proyecto), recoge una regulación básica, sistemática y completa de las normas de policía que regulan la navegación por las zonas españolas, incluidas las relativas a la competencia de la jurisdicción española sobre los buques extranjeros. Su contenido, estructurado en torno a diez Capítulos, está declaradamente inspirado en el DI General codificado en la Convención sobre Derecho del Mar de 1982 (CNUDM), así como también en las disposiciones de otros tratados internacionales sobre seguridad de la navegación y prevención de la contaminación causada por buques que han sido ratificados por España, singularmente los Convenios multilaterales adoptados en el seno de la OMI.

En cuanto a su ámbito de aplicación, el Proyecto de Ley configura un régimen jurídico de la navegación de origen interno pero de general aplicación para los buques españoles y extranjeros, en atención al doble criterio de territorialidad (quedan sujetos a la Ley todos los buques que estén en zonas españolas de navegación) y del pabellón (quedan sujetos todos los buques españoles dondequiera que se encuentren). Todo lo anterior sin perjuicio de las especialidades que correspondan a los buques de Estado, sean nacionales (art. 10.2) o extranjeros (objeto del Capítulo X). A tal efecto, el artículo 8 del Proyecto de Ley excluye de su ámbito de aplicación a los buques o embarcaciones de Estado, incluidos los buques de guerra, con las salvedades establecidas en la Ley.

Por su parte, el Capítulo II se ocupa «Del régimen de estancia en aguas interiores y en puerto» sobre la base del principio de soberanía...

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