La migración: cambio de ciclo en las relaciones entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe.

Autor:Stuhldreher, Amalia
 
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Migration: change of cycle in the relationship between the UE and the Latin America and the Caribbean

INTRODUCCIÓN

RELACIONES UE/ALC: DEBATES Y POLÍTICAS EN TORNO AL INTERREGIONALISMO Y LA GOBERNANZA GLOBAL

Coincidiendo con el fin del siglo XX, las relaciones entre la UE y ALC experimentaron cambios resultantes de la evolución del contexto global y de los respectivos contextos regionales. A partir de la Cumbre de Río de Janeiro (1999) surgió un formato de relacionamiento, materializado en la denominada "asociación estratégica". Paralelamente, en la discusión teórica en la disciplina de las relaciones internaciones, durante los años 1990 habían ganado peso las corrientes neoliberales, neoinstitucionalistas y constructivistas frente al realismo clásico y el neorrealismo. En especial se destacaban aquí tópicos como la cooperación, cuestiones institucionales, así como el rol de las normas e ideas en el surgimiento de las identidades colectivas (Wendt, 1992; 1994). Con el telón de fondo de la globalización y paralelamente a nuevos aportes de teorías ya establecidas (regímenes internacionales, integración regional), se desarrolló un intenso debate en torno a la "gobernanza global". Se focalizaron así los márgenes de acción aún disponibles para el ejercicio de la política, en el marco de los Estados nacionales, así como las posibilidades de concertación internacional frente a los nuevos desafíos globales y la necesidad de asegurar bienes públicos en ese nivel.

Un tópico central del debate fue la complementariedad entre diferentes niveles de la gobernanza global. Más allá del papel del Estado, se discutía aquí el rol del regionalismo, o más precisamente del "nuevo regionalismo", en la arquitectura global, partiendo de la premisa de que la integración regional no podía analizarse en forma aislada de las instituciones mundiales (Commission on Global Governance, 1995). En un contexto en que se hacía evidente una creciente diferenciación vertical de las instituciones internacionales del nivel global al local, también el "interregionalismo" (1) acaparó la atención por el hecho manifiesto de que las regiones interactúan y cooperan las unas con las otras para posicionarse frente a otras o para influir en los procesos decisorios de las instituciones multilaterales a nivel global (Roloff, 2006).

Partiendo de estos supuestos y de una visión cercana sobre el mundo, la "asociación estratégica" UE/ALC apuntó a elevar el peso de negociación de los socios en el escenario internacional. Por su parte, con su clara orientación hacia el multilateralismo, el bloque europeo visualizaba diferentes niveles de interacción con los socios latinoamericanos: el diálogo político con la región en su totalidad, con los esquemas subregionales y con la sociedad civil. Los documentos oficiales comunitarios ponían de relieve el potencial de la cooperación sobre la base de los vínculos históricos y culturales, principios compartidos de derecho internacional y coincidencias axiológicas en torno a los derechos humanos, la democracia y el multilateralismo (Comisión Europea, 2004; COM, 2005: 5), recogiendo en sus formulaciones de política los postulados teóricos del "interregionalismo" y sus posibles aportes en términos de "gobernanza global".

Coincidentemente, en la discusión sobre la política externa común y la entidad de la UÉ como actor internacional, América Latina y sus foros eran visualizados como potenciales socios de interés para "recepcionar" las concepciones comunitarias respecto de cuestiones como migraciones, cambio climático, biodiversidad, terrorismo internacional y tráfico de drogas. Sin embargo, aunque se incluían dentro de las cuestiones relevantes de la agenda global contemporánea, en un principio las migraciones no recibieron un tratamiento diferenciado en el esquema interregional (2).

De la mano del proceso de diferenciación institucional vertical ya mencionado, durante esa década en esa etapa también se constata una progresiva diferenciación horizontal de las instituciones internacionales, con la expansión de los regímenes internacionales en áreas específicas de política como migraciones, seguridad, comercio, cuestiones monetarias, medio ambiente, manejo de los recursos naturales, mares y espacio exterior. Para algunos observadores, el potencial de los foros interregionales residía precisamente en su capacidad de asumir funciones nodales, integrando los niveles vertical y horizontal, contribuyendo a la institucionalización de los ámbitos internacionales. Sin embargo, transcurrida una década, analistas como Rüland y Bechle (2010: 158) comprueban que los foros interregionales en su mayoría no habían estado a la altura de las expectativas y no habían logrado funcionar como "utilidades multilaterales" (Dent, 2003). Ésto hubiera supuesto un fortalecimiento institucional dotado de mayor capacidad de incidencia y una tendencia hacia un proceso de tomas de decisión vinculante y de mayor precisión, lo que en términos de Messner y Nuscheler (locó) hubiera supuesto una progresiva legalización de los procesos de gobernanza global. En la práctica, comenzó a evidenciarse la dificultad de consolidar las instituciones de gobernanza global, su retroceso a configuraciones de multilateralismo "vacío", un resurgimiento de los postulados de soberanía, así como la proliferación de numerosas formas de cooperación de baja intensidad.

Respecto de UE/ALC, la década pasada experimentó el tránsito gradual del llamado modelo de "interregionalismo puro" hacia uno calificado de "interregionalismo híbrido" (Soderbaum y van Langenboew, locó: 258), en que los elementos bilaterales se tornaron más significativos y se incluyó con mayor fuerza a los actores no estatales. Dadas las tendencias centrífugas a nivel político, en América Latina y el Caribe se hablaba del reemplazo del interregionalismo por un "bilateralismo múltiple", según el cual diferentes actores, a ambos lados del Atlántico, procuraban hacer valer sus intereses. Progresivamente, los acuerdos de orden interregional fueron relativizados por estructuras variables, en las que los intereses diferenciados de los socios encontraban una forma de expresión más cabal. El modelo del interregionalismo planteado por la UE tropezaba no solo con el límite impuesto por la falta de voluntad política de los socios en ALC, sino con una insuficiente capacidad de accionar a nivel de política exterior comunitaria, lo que llevó a algunos analistas a reclamar un ajuste del enfoque para superar el del "interregionalismo autoimpuesto" (Maihold, 2006: 10ss). Por el lado latinoamericano, factores tales como la rivalidad entre Brasil y México, la influencia de Estados Unidos y las diferencias ideológicas, dificultaron un consenso regional de cara al bloque europeo (Gratius, 2009: 33) y generaron además cambios evidentes en el escenario latinoamericano, en materia de integración, con el surgimiento incluso de nuevos esquemas asociativos. A su vez, estos profundos cambios tornaron obsoleto el enfoque comunitario, dejando a la UE desprovista de una estrategia adecuada a la nueva arquitectura de la integración latinoamericana (Del Arenal, 2010: 55).

Progresivamente, también se hizo evidente que más allá de la continuidad formal del proceso de Cumbres, la UE había vislumbrado otras formas de vinculación con ALC que podrían serle más funcionales a sus necesidades estratégicas de posicionamiento en el escenario global.

Sin descartar oficialmente su papel de "federador externo" frente a la región y sin abandonar el proceso iniciado en 1999, se introduce una nueva lógica de relacionamiento, materializada en una estrategia diferente por parte de la Comisión Europea, que enfatizaba la necesidad de atender en particular las relaciones con algunos países de la región, como Chile y México, pero especialmente con Brasil (Comisión Europea, 2005) (3).

Finalmente, como resultado y acumulación de las tendencias esbozadas, la segunda década del nuevo siglo es testigo de un cambio de ciclo de la relación birregional (Sanahuja, 2013: I? y ss.). Por un lado se hace visible el ascenso paulatino de América Latina como región emergente y el relativo declive de la Unión Europea, marcada por una fuerte crisis. Todo esto da lugar a cierto reequilibrio entre ambas regiones, aunque persista la asimetría en términos de riqueza, poder y presencia internacional. Por otra parte, se hace evidente un cambio de ciclo frente a la narrativa imperante desde los años noventa, en torno a la estrategia birregional, que al momento parece agotada y que definitivamente pone en tela de juicio la idea de la asociación birregional instrumentada mediante una serie de acuerdos parciales de asociación, incluyendo acuerdos de libre comercio y de otro tipo. Como subraya Sanahuja, se ha puesto de manifiesto que el interregionalismo ya no aporta una estrategia de largo plazo que sirva de inspiración para acuerdos, lo que inmediatamente plantea la interrogante acerca de cuál podría ser la racionalidad de una relación renovada entre la UE y ALC.

Los procesos de cambio, antes esbozados, dieron lugar a un nuevo formato de vinculación entre ambas regiones, ya materializado en la Cumbre de enero de 2013. Son determinantes aquí, por un lado, el devenir del proyecto europeo y, por el otro, la creación de la Comunidad de Estados de Latinoamérica y el Caribe (CELAC), que convive con el surgimiento de nuevas iniciativas subregionales, tales como la Unión de Naciones de América del Sur (UNASUR) y la aún más nueva Alianza del Pacífico (Chile, México, Perú y Colombia).

Por otra parte, pese a los vaivenes del relacionamiento birregional, en materia de migraciones es posible señalar que aun con limitaciones, el marco de las cumbres UE/ALC permitió decantar un proceso de especialización temática que posicionó el tema migratorio de manera diferente debido a su creciente importancia política, una vez que fue un hecho consumado y no antes (Ruiz Sandoval, 2010: 94). Asimismo, los intentos de...

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