Parámetros jurídicos que auguran una labor eficaz de las defensorías del pueblo

• Author: María Iráizoz
• Pages: 85-142

CAPÍTULO III. PARÁMETROS JURÍDICOS QUE AUGURAN

UNA LABOR EFICAZ DE LAS DEFENSORÍAS DEL PUEBLO

INTRODUCCIÓN

La virtud más relevante de las Defensorías del Pueblo y, en definitiva, el atributo “que

sostiene de manera más evidente la legitimidad y credibilidad de una institución nacional, y

de ahí, su eficacia”218 es, por encima de cualquier otra, su independencia. La independencia

de la persona titular y de la institución en si misma es la primera condición para garantizar

su legitimidad ante la sociedad. Sería la conjunción de dos de los tres tipos de legitimidad

señalados por WEBER219, la legitimidad carismática y la racional burocrática. En este estu-

dio se entiende la legitimidad en el sentido otorgado por el profesor DÍAZ220 en cuanto a la

existencia de un sistema de legitimidad en sentido amplio, o sistema de intereses y valores en

un concreto grupo social; legitimidad que hace referencia a la normatividad en el campo de

la ética, a la justicia, a propuestas, pretensiones, valores y exigencias que están más allá de lo

estrictamente jurídico: las normas morales y criterios racionales de valoración, autocríticos

y también críticos de lo empírico. Es decir, el principio de legitimidad atendería, desde esta

concepción, a “un criterio superior organizativo, fundamentante y valorativo”221. En este

sentido, se considera que la figura del Defensor del Pueblo debe afrontar en mayor grado que

otras instituciones su legitimidad de ejercicio, como “justificación dinámica del poder” 222.

Si la legitimidad, tanto de origen, como de ejercicio es esencial para desempeñar cual-

quier cargo público con eficacia, tanto más lo es cuando la institución carece de poderes coer-

citivos y sustenta su margen de actuación en sus facultades de persuasión, como se verá.

218 CIEDH y OACNUDH. Evaluar la e cacia de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos.

Versoix, Suiza: Consejo Internacional para Estudios de Derechos Humanos, 2005. p. 14.

219 WEBER, Max. Economía y Sociedad. Madrid: Fondo de Cultura Económica, de España, 1993.

220 DÍAZ, Elías. Sociología y Filosofía del Derecho. Madrid: Taurus, 1988. Pp. 385-386. DÍAZ, Elías. Curso

de Filosofía del Derecho. Marcial Pons, Madrid, 1998. pp. 28-31.

221 DÍAZ, Elías. “Sentido político del Yusnaturalismo”. pp. 65-80. p. 65. Bajo esta concepción es pertinente

destacar que para Elías DÍAZ “el Derecho es algo precisamente real e histórico, algo que ha de comprenderse

como técnica de organización social en una situación concreta y determinada: en la realidad”. p. 65-66.

222 PECES-BARBA, Gregorio. “Legitimidad del poder y justicia del Derecho”. En: PECES-BARBA, Gre-

gorio; FERNÁNDEZ, Eusebio; y DE ASÍS, Rafael. Curso de Teoría del Derecho. Madrid: Marcial Pons, 2ª

edición, 2000, pp. 319-352. p. 321-322.

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Por eficacia se entiende la capacidad de la institución en alcanzar los objetivos propues-

tos223.

Son varios los elementos que van a propiciar la independencia de la institución. El pri-

mero será la designación y nombramiento de su titular, así como las garantías legales para

que éste pueda desempeñar su labor libremente. El marco jurídico que sustenta la figura del

Defensor en cualquier sistema constitucional, y ciertamente en el iberoamericano, busca la

mejor manera de proveer esta independencia. En los casos en los que ésta suscite dudas, como

por ejemplo en el caso de Colombia y en el de México con anterioridad a la reforma de 1999,

la preocupación y reacción doctrinal es inmediata, como se ha visto en el capítulo anterior.

Además de la independencia del titular, es preciso que éste pueda operar libremente,

sin ataduras legales ni financieras. Se trataría de la “independencia orgánico-funcional y de

criterio, de la solución estilo ombudsman” a la que se refiere ACUÑA LLAMAS.224 En este

punto la doctrina es prácticamente unánime. Como sintetiza VENEGAS225, “independencia

significa que el Ombudsman decide por sí mismo los problemas que investigará, las acciones

que practicará y las resoluciones que emitirá”. Sólo se podrá llegar esto y se contará con un

funcionamiento satisfactorio de la institución “si se llega a contar con un órgano realmente

independiente, con un ágil procedimiento de actuación, y si al implementarlo se le dota de

presupuesto suficiente, personal adecuado, y se garantiza una razonable presencia a nivel

nacional”.226 Estos son los aspectos esenciales e sine qua non para que una INDH pueda llevar

realmente a cabo su labor. Opina CARPIZO227, que se pueden aplicar al Ombudsman las

garantías judiciales que, de acuerdo al pensamiento de FIX-ZAMUDIO, se utilizan para

lograr la independencia, autonomía, dignidad y eficacia de los tribunales, “principalmente

cuatro: la designación, la estabilidad, la remuneración y la responsabilidad”. Prácticamente

lo que ACUÑA LLAMAS ha denominado “el taburete de la estabilidad institucional” del

ombudsman contemporáneo (independientemente del modelo al que pertenezca): la elección

del titular, la rendición del informe anual y la autonomía financiera de la institución.

El desarrollo de este capítulo seguirá como guía lo que, en definitiva, serían los paráme-

tros prioritarios que auguran una labor eficaz del Defensor del Pueblo:

- Aquellos que blindan la independencia de su titular:

 Designación, mandato y cese del titular.

 Inmunidad o protección en el desarrollo de su labor.

- Aquellos que garantizan la independencia orgánico funcional y de actuación:

223 ANSUÁTEGUI, Francisco Javier. “El concepto de Derecho”. En: PECES-BARBA, Gregorio; FERNÁN-

DEZ, Eusebio; y DE ASÍS, Rafael. Curso de Teoría del Derecho. Madrid: Marcial Pons, 2ª edición, 2000, p.

15-37. p. 27.

224 ACUÑA LLAMAS, Francisco Javier. “Una re exión”… Op. Cit. p. 972 y 976.

225 VENEGAS ÁLVAREZ, Sonia. Origen y devenir del ombudsman. ¿Una institución encomiable? México,

D.F.: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 1988. p. 42.

226 ABAD YUPANQUI, Samuel B. “El ombudsman”. Op. Cit. p. 417.

227 FIX-ZAMUDIO, Héctor. “Organización de los tribunales administrativos”. En: Revista del Tribunal

Fiscal de la Federación, Nº 4, número extraordinario, México, 1971. p. 122-123. Citado en CARPIZO, Jorge.

Derechos. Op. Cit. p. 51.

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LA EFICACIA DEL DEFENSOR DEL PUEBLO EN IBEROAMÉRICA

 Independencia funcional.

 Autonomía financiera.

 Personal.

- Aquellos que favorecen su accesibilidad:

 Presencia territorial.

- La rendición de cuentas ante el parlamento, como corolario del ejercicio de la inde-

pendencia y la responsabilidad.

En consecuencia, los próximos epígrafes responderán a la exposición comparada de la re-

gulación de estos puntos en la legislación iberoamericana sobre las Defensorías del Pueblo.

3.1. LA INDEPENDENCIA DE LA PERSONA TITULAR

El interés por mantener la designación del Defensor del Pueblo a salvo de intereses

partidistas es la tónica general en toda la región iberoamericana. Como explica GINER DE

GRADO228 se han tomado todas las medidas que garanticen que este órgano del Estado no

va a estar al servicio del poder, sino del pueblo con el fin de asegurar la credibilidad de esta

figura y suscitar una gran confianza hacia ella por parte de los ciudadanos. Dichas medidas

se concretan en el modo de elección de los titulares, los requisitos de las personas candidatas,

su nominación, y el procedimiento para la designación de los candidatos; la duración de

su mandato; su protección en ejercicio del cargo, así como la tasación de las causas para su

cese.

3.1.1. Elección del titular

La elección de la persona adecuada para el cargo de titular de una INDH es clave. Con

mayor razón tratándose de órganos unipersonales en los que su máxima de actuación recae

sobre la autoridad moral que esta persona pueda ejercer. El Consejo Internacional para

Estudios de Derechos Humanos y el OACNUDH229 no en vano afirman que “(l)os buenos

mecanismos de nombramiento son esenciales para conseguir miembros independientes y

diversos”.

En todos los países, a excepción de Puerto Rico, la elección del Defensor del Pueblo la

realiza el poder legislativo. La inmensa mayoría de los países del entorno exigen una mayoría

de dos tercios para su designación; dos tercios sin especificar230 se exige en Ecuador, Paraguay,

Perú y Venezuela; mayoría absoluta en Panamá231; dos tercios de los presentes se requieren en

228 GINER DE GRADO, Carlos. El Defensor. Op. Cit. p. 35.

229 CIEDH y OACNUDH. Op. Cit. p. 14.

230 Ley Ecuador, art. 3; Ley Paraguay, art. 4; Const. Perú, art. 161; Ley Perú, art. 2; Const.Venezuela, art.

279; Ley Venezuela, art. 17.

231 Ley Panamá, art. 6.