Los acuerdos de marrakesh adoptados en la séptima reunión de la conferencia de las partes de la convención marco de las naciones unidas sobre el cambio climático
| Author | Ángel J. Rodrigo Hernández |
| Position | Profesor titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universitat Pompeu Fabra |
| Pages | 331-342 |
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La expresión acuerdos de Marrakesh, en sentido técnico-jurídico, comprende las decisiones 2/CP.7 a 24/CP.7, ambas incluidas, adoptadas por la séptima reunión de la Conferencia de las Partes de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, celebrada del 29 de octubre al 10 de noviembre de 2001 en Marrakesh 1. Estos acuerdos deben contextualizarse dentro de un proceso de desarrollo normativo internacional del régimen jurídico sobre el cambio climático 2, en el que son hitos fundamentales el plan de acción de Buenos Page 332Aires y los acuerdos de Bonn, que tiene como objetivo reforzar la aplicación de la convención y preparar la futura entrada en vigor del Protocolo de Kyoto.
El plan de acción de Buenos Aires, aprobado por la decisión 1/CP.4 y especificado en las correspondientes decisiones 3, identificó los temas que debían ser objeto de negociación y posterior ejecución normativa por medio de decisiones de la Conferencia de las Partes: el mecanismo finaciero, el desarrollo y transferencia de tecnología, medidas para paliar los efectos adversos del cambio climá-tico para países en desarrollo especialmente afectados, los mecanismos basados en incentivos económicos para la aplicación, los mecanismos y procedimientos para supervisar el cumplimiento, el uso de la tierra, cambios del uso de la misma y silvicultura, (...).
Iniciadas las negociaciones, pronto aparecieron las primeras dificultades derivadas del gran número de cuestiones en discusión, de la complejidad cientí-fica, política, económica y jurídica de las mismas y de los intereses contrapuestos que tenían los principales grupos de Estados. Las diferencias eran tan grandes y tan irreconciliables que la sexta Conferencia de las Partes, celebrada en La Haya del 13 al 25 de noviembre de 2000, fracasó y fue suspendida por el presidente J. Pronk a causa del radical desacuerdo entre los Estados. Éste era de tal calibre que sólo a través de una nota del propio Presidente de la Conferencia, incluida en la decisión 1/CP.6, se pudieron identificar los temas, contenidos y principales aspectos a debatir 4. Esta estrategia del Presidente, la suspensión de la reunión de La Haya considerándola una primera parte y la adopción de una nota personal pero que en la práctica operó como un texto base de negociación, permitió la continuación de la negociación antes y durante la segunda parte de la sexta Conferencia de las Partes, celebrada del 16 al 27 de julio de 2001 en Bonn, en la que se alcanzó un acuerdo político global que constituye los denominados acuerdos de Bonn. Estos son de dos tipos: sobre algunas materias de tipo metodológico, como el incremento de capacidad de los Estados en vías de desarrollo, y otras relativas a medidas respecto a Estados especialmente afectados por el cambio climático, se alcanzó un acuerdo no sólo político sino también jurídico 5; en cambio, sólo fue posible el acuerdo político, que no jurídico, sobre los mecanismos flexibles, los procedimientos para el cumplimiento, la regulación y cuantificación de las absorciones por los sumideros y la financiación 6.
Los acuerdos de Marrakesh son los acuerdos jurídicos que dan expresión legal a los acuerdos políticos de Bonn y que permiten la implementación del plan de acción de Buenos Aires.
Este proceso de desarrollo normativo internacional del régimen jurídico sobre el cambio climático tiene el objetivo de, por un lado, reforzar la aplicación de la convención y, por otro y fundamentalmente, la ejecución normativa de Page 333 obligaciones de carácter procedimental y metodológico y la implementación de técnicas jurídicas que pueden facilitar el cumplimiento y su supervisión, de manera que la determinación de los compromisos y de los instrumentos para cumplirlos estimule la ratificación del Protocolo de Kyoto y permita su rápida entrada en vigor.
Los acuerdos de Marrakesh, contextualizados en ese proceso de desarrollo normativo del régimen jurídico internacional sobre el cambio climático, tienen una gran importancia por razones de política internacional, por motivos de técnica jurídica y por su propio contenido. En primer lugar, tienen transcendencia política porque, a pesar de los intereses contrapuestos de los distintos grupos de Estados y de la tentación unilateralista de algunos Estados, entre otros Estados Unidos que ha decidido no ser parte del Protocolo 7, la Comunidad Internacional, como dijo en su discurso de apertura el Presidente J. Pronk, ha sido capaz de lograr un acuerdo global sobre problemas globales. Es decir, el multilateralismo ha funcionado y la cooperación internacional es un medio fundamental para conseguir objetivos básicos de la Comunidad Internacional. Los acuerdos de Marrakesh suponen un frágil e inestable equilibrio de intereses que pueden permitir que el régimen sobre el cambio climático siga funcionanado, ahora de forma más completa. El precio para satisfacer las a veces contradictorias aspiraciones de los principales grupos de Estados ha sido, entre otros ejemplos, la flexibilización de las obligaciones de limitación y reducción de emisiones como consecuencia de la cuantificación del porcentaje de gases absorbidos por los sumideros que se puede utilizar para cumplir tales obligaciones, por un lado, y, por otro, la indeterminación respecto a la suplementariedad de los mecanismos flexibles respecto a las medidas nacionales de limitación o reducción de emisiones.
En segundo lugar, estos acuerdos son relevantes por motivos de técnica jurí-dica. A título meramente ilustrativo y sin profundizar sobre cada uno de ellos, se pueden apuntar varios. La técnica de negociación ha sido la negociación global (el package deal), ya que el equilibrio de ventajas y concesiones estaba interrelacionado, de manera que sin el acuerdo sobre los sumideros no era posible el de los mecanismos flexibles, y uno y otro tampoco eran factibles sin la ejecución normativa de las obligaciones de creación de capacidad, de financiación y de transferencia de tecnología. Los acuerdos de Marrakesh, por un lado, son un importante corpus de derecho derivado adoptado por un órgano de gestión de un tratado internacional que suscita cuestiones relativas a su naturaleza y efectos jurídicos y, por otro, suponen la constatación de lo que el profesor Juste Ruiz Page 334 denomina la continuidad del proceso normativo 8. Asimismo, la adopción de estos acuerdos es un buen ejemplo de relaciones entre órganos de gestión de tratados internacionales que integran un mismo régimen internacional de estructura concéntrica. En la mayoría de los casos, la Conferencia de las Partes de la Convención ha adoptado decisiones respecto a materias que son competencia de la reunión de las Partes del Protocolo y en las que recomienda a ésta que las adopte con el contenido ya establecido cuando entre en funcionamiento. Por último, es particularmente significativa, porque supone un paso más avanzado en el uso de esta técnica, la decisión 17/CP.7 sobre el mecanismo para un desarrollo limpio en la que la Conferencia de las Partes de la Convención no sólo ha adoptado las modalidades y procedimiento, sino que para facilitar su rápida entrada en funcionamiento, ha asumido las responsabilidades de la reunión de las partes del protocolo, que no ha entrado en vigor, y ha nombrado a los miembros de la junta ejecutiva 9, ha establecido su programa de trabajo hasta la octava sesión de la conferencia y, en definitiva, siquiera de forma provisional, ha puesto en marcha de forma inmediata el mecanismo antes de que el tratado que lo crea y regula haya entrado en vigor.
En tercer lugar, los acuerdos de Marrakesh tienen importancia por el propio contenido de lo acordado que va a ser objeto de un análisis más detallado. El examen del contenido se ha sistematizado alrededor de las siguientes cuestiones: la ayuda a la creación de capacidad; la ayuda tecnológica y financiera; el uso de la tierra, cambio del uso de la tierra y silvicultura; los mecanismos flexibles; los procedimientos y mecanismos relativos al cumplimiento; y las decisiones de carácter metodológico.
La creación de capacidad (capacity building) 10consiste en un proceso continuo dirigido a fortalecer o a establecer, según proceda, instituciones relevantes, estructuras organizativas y recursos humanos para mejorar la lucha contra el cambio climático. El objetivo de este proceso de creación de capacidad es ayudar a determinados grupos de Estados a crear, desarrollar, fortalecer y mejorar sus capacidades para conseguir el cumplimiento de la Convención y la preparación para la participación efectiva en la dinámica que producirá la entrada en vigor...
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