El maremoto empantana la gobernanza en Sri Lanka

• Author: Ramanie Samaratunge - Ken Coghill - H.M.A. Herath
• Pages: 175-202

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Notas para los profesionales

Tras un gran desastre hay mucha buena voluntad, deseos de superar las anteriores divisiones e intereses partidistas. Sin embargo, esta actitud es frágil y se disipa con facilidad. Hay que preservarla e incentivarla deliberadamente. Los profesionales deberían aprovechar la oportunidad para construir relaciones de colaboración y reformar los procedimientos administrativos con el fin de facilitar la provisión de suministros y servicios, dando prioridad en funcion de las necesidades. Al aconsejar a los políticos con poder ejecutivo, se debe enfatizar la urgencia, así como el interés público en poner a colaborar todos los recursos humanos, financieros y físicos disponibles, a través de acuerdos de colaboración que involucren a todas las fuentes de dichos recursos, incluyendo los servicios públicos de cada nivel de la Administración y las organizaciones empresariales y no gubernamentales.

Palabras clave

Colaboración, gobernanza, tsunami, maremoto, Sri Lanka.

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Introducción

La gobernanza es un componente esencial de la gestión de los desastres. Puede estudiarse desde diversas perspectivas, como han demostrado Allison y Zelikow en su muy influyente análisis sobre la conducta de los Gobiernos soviético y estadouni-dense en la crisis de los misiles cubanos (Allison y Zelikow, 1999). Este artículo expone un estudio sobre el papel de diferentes sectores y organizaciones en respuesta a un desastre natural a gran escala. Dado que abarca diferentes sectores y organizaciones, la buena gobernanza depende en buena medida de que haya vínculos efectivos entre ellos (Haque, 2004; Kernaghan, 2005; Krahmann, 2003; Corkery, 1999). De aquí se sigue que la naturaleza de esos vínculos y la medida de su integración afecta a los resultados, tanto dentro de cada sector como, particularmente, en la sociedad en su conjunto. Como el generar y facilitar dichos vínculos ha gene-rado mucha atención, se han vuelto significativas nuevas formas de estructuras organizativas en red, incentivando «relaciones sinérgicas, con actividades privadas y públicas que se refuerzan mutuamente de modo parcial» (Knill y Lehmkuhl, 2002:42). La existencia de niveles elevados de cooperación y colaboración entre diferentes actores no sólo reduciría los costes transaccionales de la gobernanza (para más detalles, véase Birner y Wittmer, 2006), sino que también garantizaría mejores resultados de la gobernanza (Kemp, 2006). Un reciente informe del Banco Mundial (2007) señala que crear un ambiente de gobernanza apropiado es una de las condiciones clave para reducir la pobreza en el sur de Asia. La gestión de los desastres no es una excepción.

La creciente atención hacia enfoques colaborativos, que subrayan la importancia de la gobernanza integrada, cuestiona la importancia del estilo de gobernanza de ordeno y mando en el presente contexto (Rizvi, 2008; Bourgon, 2007). Una buena gobernanza sugiere que todos los miembros de la sociedad deben sentir que se juegan algo en la gobernanza, y no deben sentirse excluidos del conjunto de la sociedad (Bloom, Steven y Weston, 2004; Vigoda, 2002). Este ha sido el enfoque primordial en la presente estrategia de reducción de la pobreza, defendida por las agencias de desarrollo internacional como el Banco Mundial (Banco Mundia, 2007). Bourgon (2007) señala la importancia de construir relaciones de colaboración con los ciudadanos y fomentar las responsabilidades compartidas con grupos de ciudadanos. Esto requiere que todos los grupos, y especialmente los más vulnerables, tengan la oportunidad de mantener o mejorar su bienestar, y disfrutar del sentimiento de inclusión social (Samaratunge, 2007); lo que supone que los procedimientos y las instituciones deben generar resultados que cubran las necesidades de la sociedad, a la vez que hacen el mejor uso posible de los recursos de los que disponen. La Red de Naciones Unidas para las Administraciones Públicas (UNPAN; United Nations Public Administration Network) (UNPAN, 2002) sugiere que son diversos los argumentos a favor de una gobernanza integrada, pero que las crecientes expectativas de calidad y respuesta a medida de los servicios, en particular de los servicios públicos, parecen haber generado una presión significativa a favor del cambio. Las instituciones públicas así como las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado deben rendir cuentas ante la opinión pública y ante los que se ven propiamente afectados por sus decisiones y acciones. El presente artículo

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trata de contribuir a la investigación sobre el papel de la gobernanza integrada mediante el examen del proceso de ayuda, recuperación y reconstrucción posterior al maremoto de Sri Lanka, en diciembre de 2004.

Sri Lanka fue uno de los países más afectados cuando el maremoto sin precedentes del Océano Índico arrasó las áreas costeras, el 26 de diciembre de 2004. Esto generó respuestas en diversos escenarios que se corresponden con los descritos por Regnier, Neri, Scuteri y Miniati (2008), como por ejemplo «la ayuda de emergencia sin duda tiene un papel esencial durante las primeras semanas y meses posteriores a un desastre; puede incluir, en sentido amplio, la generación de un mínimo de seguridad, estabilidad y seguridad más allá de la dotación material de equipos y herramientas para la supervivencia; y el papel de las agencias humanitarias puede que finalice aquí, y sea substituido por la ayuda de reconstrucción y desarrollo, los servicios de apoyo y los diversos tipos de ayudas financieras internacionales e incentivos domésticos para permitir a la población afectada volver lo antes posible a sus actividades económicas y sociales anteriores» (Regnier et al., 2008:412). Esto es lo que llamamos Ayuda, Recuperación y Reconstrucción.

Cada etapa requirió la coordinación de los esfuerzos personales y de una amplia gama de organizaciones para la movilización, despliegue y gestión de los recursos humanos, físicos y financieros. La principal preocupación de todos los actores de la gobernanza fue la asistencia eficaz a las víctimas del maremoto para que pudieran hacer frente a sus devastadores efectos. Examinamos los rasgos distintivos de los actores y cómo y por qué interactuaron para proporcionar servicios a las víctimas. En particular, nos hemos centrado en la integración de las acciones de la gobernanza en una de las regiones del país más severamente afectadas, el Distrito Galle, en el Sur de Sri Lanka, incluyendo las organizaciones públicas, empresariales y de la sociedad civil. Nuestra atención se centra en la integración horizontal en el proceso de provisión de servicios en el nivel de distrito.

Empezamos haciendo un esbozo de la literatura que relaciona los diferentes sectores de la gobernanza y subraya la nueva apreciación de la gobernanza integrada y su impacto en los resultados de cualquier situación dada. Después, desarrollamos un marco conceptual que incluye los principales actores de la gobernanza e indica cómo interactúan unos con otros en diferentes circunstancias. Los argumentos clave se desarrollan a partir de entrevistas, llevadas a cabo en Sri Lanka durante el período de julio de 2005, a enero de 2006.

El modelo de gobernanza: enfoque integrado

La gobernanza incluye los complejos mecanismos, procesos, relaciones e instituciones a través de las que los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercitan sus derechos legalmente reconocidos, cumplen sus obligaciones y arbitran sus diferencias» (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, 1997:2). Por lo tanto, aunque sea el que articule a los demás, el Estado no es el único actor que ejerce poder y autoridad en los diversos niveles de los sistemas sociopolíticos (Rizvi, 2008; Edwards, 2002). Se sostiene que «la gobernanza incluye el proceso de toma de decisiones que permite a varios segmentos de la sociedad exponer sus proble-

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mas, ejecutando esas decisiones para el bien de la sociedad en su conjunto, los medios para la resolución de conflictos entre diferentes actores y la rendición de cuentas por las propias acciones ante diversos afectados (Comisión Económica y Social de Naciones Unidas para Asia y Pacífico, UNESCAP, 2006:4). Las saludables discusiones y debates entre los distintos grupos, que pretenden en último término llevar a la coordinación y colaboración entre ellos se han convertido en un fenómeno creciente en el siglo XXI (Rosenbaum, 2006).

La gobernanza integrada (Mattli, 1999; Coghill et al., 2005) incluye las relaciones formales e informales entre las agencias gubernamentales o entre los distintos niveles de gobierno y de los sectores público y no gubernamental (UNPAN 2002). Los sectores del Estado, del mercado y de la sociedad civil se cruzan, se solapan y se entremezclan; el poder relativo y la influencia de cada uno cambia dinámicamente (véase figura 1).

[VER PDF ADJUNTO]

Figura 1. La Gobernanza Integrada: los tres sectores sociales interrelacionados.

La Gobernanza Integrada es, por tanto, un término más amplio que la Gobernanza Pública Integrada (Mattli, 1999; Goodsell, 2006; Kernaghan In Press). Ésta se centra en el Sector Público, tomándolo como un «todo administrativo», y no guarda un sitio específico para el sector privado en su Panteón. La Gobernanza Integrada se distingue por un planteamiento de un «todo social», en el cual cada sector social puede tener uno o más papeles en las decisiones y acciones que afectan a la gobernanza de la sociedad como se ha definido más arriba.

La Gobernanza Integrada opera tanto en la dimensión «vertical» como en la «horizontal», tal y como ilustra la figura 1. Así, por ejemplo, los...